IV SA 886/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2005 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o. o. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 31 grudnia 2002 roku, znak [...], II. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej P. Sp. z o. o. kwotę 300 zł.( trzysta złotych ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia M. S. reprezentującego [...] Zrzeszenie Handlu i Usług uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002r., znak: [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2002r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę-budowę istniejącego budynku handlowego T. Dom i Ogród w P. ul. S. [...] na potrzeby nowego właściciela wraz z remontem elewacji, przebudową wewnętrznych instalacji eNN, wody zimnej i ciepłej, kanalizacji sanitarnej, wentylacji centralnego ogrzewania, instalacji p.poż. i zmianę sposobu użytkowania wewnętrznej powierzchni użytkowej z branży przemysłowej na branżę spożywczo- przemysłową – i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż Wojewoda [...] oparł swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2002r. o przesłankę zawieszenia, jaką stanowiło toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie ze skargi P. Sp. z o.o. na ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2002r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...][...] lipca 2002r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2002r. i postanawiającą o odpuszczeniu [...] Zrzeszenia Handlu i Usług w P. do udziału w tym postępowaniu oraz z powodu toczącego się postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2002r. uchylającej decyzję własną z dnia [...] maja 2002r. z zakresie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania wewnętrznej powierzchni użytkowej z branży przemysłowej na branżę spożywczo-przemysłową i utrzymującej tę decyzję w części orzekającej o pozwoleniu na przebudowę budynku handlowego. W opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie organu I instancji jest błędne, gdyż brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 par. 1 pkt 4 kpa, nie można bowiem stosować rozszerzającej wykładni tego przepisu. Stosownie do dyspozycji powołanego przepisu organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie m.in. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wynika z informacji zawartej w uzasadnieniu postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002r. zawieszającego postępowanie, przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2002r. uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002r. odmawiająca wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2002r. W opinii organu odwoławczego brak jest zatem związku przyczynowego pomiędzy wszczętym postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2002r., a rozstrzygnięciem sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie zgodności z prawem decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] września 2002r. wydanej w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2002r. Wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności to dwa odrębne typy wzruszenia decyzji ostatecznych. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w związku z ujawnieniem wad materialnoprawnych wymienionych enumeratywnie w art. 156 par 1 kpa, natomiast postępowanie wznawia się, jeżeli wystąpią wady proceduralne wskazane w art. 145 par 1 kpa. Z uwagi na wskazane okoliczności, organ odwoławczy uznał postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania za bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji w tym zakresie. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. Sp. z o.o. wnosząc o jego uchylenie. W skardze podniesiono, iż pomiędzy rozstrzygnięciem postępowania nieważnościowego wszczętego na wniosek [...] Zrzeszenia Handlu i Usług a postępowaniem przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wszczętym na podstawie skargi wniesionej przez skarżącą na decyzje Wojewody [...] z dnia [...] września 2002r. zachodzi oczywisty związek przyczynowy. W opinii strony skarżącej bowiem, wynik postępowania toczącego się przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, a którego przedmiotem jest także ustalenie możliwości występowania [...] Zrzeszenia Handlu Usług jako organizacji społecznej działającej na prawach strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, może mieć decydujący wpływ na rozstrzygniecie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. W świetle powyższego, zdaniem skarżącej spółki rozstrzygnięcie organu I instancji było w pełni uzasadnione. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł jej o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na błędne rozstrzygniecie organów administracji. Sąd nie jest związany granicami skargi, ale zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją, to oznacza , że władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytacza strona skarżąca. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Na wstępie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż postępowanie toczące się przed organem I i II instancji nastąpiło wbrew zasadom wyrażonym art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Niewyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego. Wskazać należy, iż stosownie do dyspozycji art. 29 kpa stronami postępowania mogą być osoby fizyczne i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Organizacje społeczne w myśl definicji zawartej w art. 5 par 2 pkt 5 kpa obejmują organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Mając na uwadze różny status organizacji społecznych można do nich zaliczyć partie polityczne, stowarzyszenia i organizacje im podobne, związki zawodowe i społeczno- zawodowe organizacje rolników, samorządy zawodowe oraz związki wyznaniowe. Zgodnie z art. 31 par. 1 kpa organizacji społecznej przysługują dwa uprawnienia, które mogą być realizowane odrębnie tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w spawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu. W pierwszym przypadku wszczęcie postępowania powoduje przyznanie tej organizacji społecznej praw strony. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obie te przesłanki muszą być spełnione równocześnie. Określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub w innym, spełniającym podobną do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Oceny wymienionych przesłanek dokonuje organ prowadzący postępowanie i wydaje stosowne postanowienie. Organ ten jest także zobowiązany do oceny, czy żądanie zostało złożone w imieniu organizacji społecznej przez należycie umocowany organ tej organizacji. Przedmiotowe umocowanie winno być wykazane poprzez dołączenie odpisu lub wyciągu z właściwego rejestru lub ewidencji, ewentualnie poprzez dołączenie odpisu uchwały podjętej przez jednostkę dla której rejestr lub ewidencja nie są prowadzone. Organizacja społeczna nie spełniająca wskazanych warunków nie może skutecznie zgłosić swego udziału w sprawie ani przedstawić poglądu istotnego dla sprawy. Organy orzekające w niniejszym postępowaniu nie ustaliły bezspornie czy [...] Zrzeszenia Handlu i Usług w P. jest stroną czy też może uczestniczyć w toczącym postępowaniu na prawach strony jako organizacja społeczna zgodnie z art. 31 kpa. Analiza akt sprawy nie pozwala przede wszystkim na ustalenie na jakiej podstawie uznano, iż powołane zrzeszenie posiada legitymację do uczestniczenia w niniejszym postępowaniu. Przepis artykułu 29 kpa ustala podstawowy krąg podmiotów, które w postępowaniu administracyjnym mogą być stronami, w sytuacji gdy mają w sprawie indywidualnej interes prawny lub obowiązek, o którym trzeba rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wskazać bowiem należy, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu na sferę prawną nie pozwala na uznanie za stronę (zob. postanowienie NSA z 30.05.84r., II S.A. 789/84). Od tak pojmowanego interesu odróżnić trzeba interes faktyczny, czyli stan, w którym strona jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak poprzeć tego zainteresowania przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W świetle przytoczonych faktów, postępowania toczącego się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego nie można uznać za prawidłowe. Zaskarżone postanowienie i postanowienie I instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co narusza dyspozycję art. 7 i 77 § 1 kpa. W ocenie składu orzekającego, zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie nie było zasadne wobec niewykazania bezspornie przez organy administracji czy [...] Zrzeszenie Handlu i Usług w P. może brać udział w toczącym się postępowaniu dotyczącym wykonanej inwestycji. Niepodjęcie przez organ administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego. Brak ustaleń we wskazanym wyżej zakresie wyłącza możliwość oceny legalności ( zgodności z prawem ) zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.).