IV SA 922/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.), Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Asesor WSA Mariola Kowalska, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2004 r. sprawy ze skargi B. i E. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności. I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r., nałożył na T. i A. H. obowiązek przedłożenia: – inwentaryzacji wraz z opinią techniczną szamba wybudowanego niezgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania działki nr [...] położonej przy ul. . w W., stanowiącym integralną cześć decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, – opinii technicznej dot. właściwego wykonania i funkcjonowania kratek ściekowych, w terminie dwu miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, ustalenia dotyczące szamba dwukomorowego i kratek ściekowych istniejących na działce nr [...], stanowiącej obecnie własność T. i A. H., dokonano w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 26.09.2002 r. z udziałem w/w. Z ustaleń organu wynika, że przedmiotowe szambo zostało usytuowane w innym miejscu, niż to było przewidziane w załączniku do decyzji z dnia [...] maja 1983 r. o pozwoleniu na budowę wydanej na nazwisko J.W., poprzedniego właściciela nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. i A. H., którzy nabyli nieruchomość, na której znajduje się przedmiotowe szambo w 1995 r. i jak oświadczają, nie zmienili jego usytuowania. Zdaniem skarżących, przedłożenie żądanych dokumentów, nie wniesie niczego istotnego w sprawie, a jedynie spowoduje koszty. Skarżący, jak piszą, nie mogą ponosić odpowiedzialności za działania poprzedniego właściciela. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji. W ocenie organu II instancji, co wynika z uzasadnienia decyzji, niezasadne było nakładanie obowiązków wymienionych w zaskarżonej decyzji, gdyż przedstawiony wcześniej "raport oddziaływania na środowisko" stwierdza, iż lokalizacja firmy "A." jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. oraz pozytywnie opiniuje przedmiotową inwestycję pod względem wymogów ochrony środowiska. "Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Burmistrza [...] z dnia 17.10.2002 r., z którego wynika, że komisja złożona z pracowników Starostwa Powiatowego i Urzędu Miejskiego w dniu 03.10.2002 r. ustaliła istnienie kanalizacji ściekowej ze szczelnymi zbiornikami na ścieki. Zanieczyszczona woda ze zbiorników odbiera jest przez firmę utylizacyjną, która posiada umowę z oczyszczalnią miejską w W. na przyjmowanie ścieków. Poza tym bezprzedmiotowym jest nakładanie obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej w przypadku, gdy protokolarne ustalenia organu nadzoru budowlanego nie uzasadniają nałożenia takiego obowiązku, a budowa przedmiotowego szamba została zrealizowana na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę". Powyższą decyzję B. i E. małż. R. (właściciele sąsiedniej nieruchomości) zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 3, 79 i 84 kpa oraz błędną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, w związku z czym wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Organ odwoławczy, zdaniem skarżących, nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego, a jedynie odwołał się do ustaleń "komisji" i "raportu oddziaływania na środowisko", tym samym nie biorąc pod uwagę ustaleń organu I instancji. Organ odwoławczy wydał decyzję bez własnych przemyśleń i oceny materiału dowodowego zebranego w innej sprawie, dotyczy to w szczególności "raportu oddziaływania na środowisko", który został wykonany na zamówienie T. i A. H. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosi i oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Skarga jest uzasadniona. Żaden z dokumentów powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ani żadne ze stwierdzeń tam zawartych, nie daje podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, a na co wskazuje zaskarżone rozstrzygnięcie. Przywołanie tu ustaleń "raportu oddziaływania na środowisko" jest chyba nieporozumieniem, bowiem dokument ten, nie może niczego wyjaśnić w sprawie przedmiotowego szamba. Podobnie należy ocenić przywoływane pismo z dnia 17.10.2002 r. Burmistrza [...], które miało obrazować efekt pracy jakiejś "komisji", która nie wiadomo w jakim celu i na jakiej podstawie miała zajmować się sprawą szamba. Tego typu dokumenty, co najwyżej powinny mieć znaczenie posiłkowe (uzupełniające) w sprawie i powinny być oceniane, jak i wszystkie inne materiały dowodowe zgromadzone w sprawie, przez organ właściwy do orzekania. Poza tym, jeśli takie dokumenty mają mieć moc dowodową większą niż ustalenia organu pierwszej instancji, to organ odwoławczy powinien uzasadnienie swojej decyzji zredagować zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa, czego nie uczynił. Należy również podnieść to, że organ powołuje się na ustalenia w/w raportu i decyzję z dnia [...] maja 1983 r., których nie ma w aktach sprawy i Sąd nie może w związku z tym ocenić i tych ustaleń. Całkowicie jednak uszło uwadze organu odwoławczego to, co ustalił organ pierwszej instancji, iż przedmiotowe szambo wybudowane zostało niezgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania działki nr [...] stanowiącym integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego – to co stanowiło przedmiot postępowania. Rodzą się wiec kolejne pytania, kiedy przedmiotowe szambo zostało zbudowane, co ma znaczenie przy ustalaniu, czy będą w sprawie miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., czy też przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., co wynika z art. 103 ust. 2 tej ostatniej ustawy. Przede wszystkim należy jednak zwrócić uwagę, że organ odwoławczy zupełnie nie zwrócił uwagi na to, w oparciu o jakie przepisy została wydana decyzja pierwszej instancji. Niezależnie od tego, kiedy przedmiotowe szambo zostało wybudowane, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1995 r., nie może służyć organowi nadzoru budowlanego do nakładania obowiązku przedstawiania określonych dokumentów w celu doprowadzenia określonych robót do stanu zgodnego z prawem. Do takich celów (żądanie określonych dokumentów) bowiem służy przepis art. 81c Prawa budowlanego z 1994 r. a wcześniej art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., które przewidują wydanie postanowienia, a nie decyzji. Poza tym, samo przedstawienie określonych dokumentów (takich, jak wymieniono w decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r.), nie może doprowadzić wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nawet najlepsze dokumenty, nie mogą uzdrowić dokonanej samowoli budowlanej – realizacji obiektu budowlanego niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, jest to próba legalizacji poprzez dopasowanie dokumentów do istniejącego stanu faktycznego. Są to działania sprzeczne z ratio legis tego przepisu i innych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (według stanu prawnego obowiązującego do dnia 11.07.2003 r.). Tak rozumiejąc ten przepis, organ świadomie zamyka sobie drogę do wydania decyzji, w której rzeczywiście określiłby czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Bowiem w przypadku wykonania obowiązków nałożonych decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., niezależnie od treści dokumentów, organy nie mają już właściwie innej drogi, jak wszcząć postępowanie legalizacyjne. Z powyższych względów decyzja organu pierwszej instancji powinna być uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez ten organ (art. 138 § 2 kpa), z uwagi na kwestie nie wyjaśnione, wymienione wcześniej. Nie można jednoznacznie wykluczyć potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego, czemu miały służyć dokumenty określone w decyzji organu pierwszej instancji, jednak musi się to odbywać w prawnie przewidzianej formie i nie może stanowić zakończenia postępowania, kiedy sprawa nie została wyjaśniona do końca. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organy ponownie rozpatrując sprawę, są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w niniejszym wyroku. Fakt kupna nieruchomości w 1995 r. przez T. i A. H., nie może oczywiście stanowić przeszkody w rozpatrzeniu niniejszej sprawy w świetle przepisów prawa administracyjnego. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.