IV SA 975/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędziowie NSA Anna Żak, As. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Anna Kuklińska, po rozpoznaniu w dniu 15 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skarg J.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. oddala skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] II. uchyla decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Przedmiotem skargi z dnia 13 marca 2003 r. J. M. do Naczelnego Sądu Administracyjnego było postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. i decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. – oba akty [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaskarżonym w/w postanowieniem organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. numer [...], nakładające na B.K. obowiązek wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na działce nr ew. [...] we wsi Ł. w gminie [...]. Zdaniem organu II instancji postanowienie to zapadło zgodnie z przepisami. W postępowaniu administracyjnym ustalono, że decyzja Wójta Gminy [...] nr [...] B. K. uzyskała pozwolenie na budowę magazynu zbożowego. Oględziny z dnia 2 czerwca 1999 r. wykazały, że inwestorka wykonała budynek mieszkalny. Budynek był zamieszkały i trwały w nim prace wykończeniowe wobec braku szeregu robót instalacyjnych. Ustalono, że inwestorka w zaistniałych okolicznościach odstąpiła od decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonała samowolnie zmiany sposobu użytkowania budynku, nie zapewniła kierownictwa budowy przez uprawnioną osobę, budowę prowadziła nie zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, przystąpiła do użytkowania obiektu nie zawiadamiając właściwego organu. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zastosowanie trybu art. 50 Prawa budowlanego i wstrzymanie robót budowlanych przez B.K. było uzasadnione. Inwestor w momencie przystąpienia do realizacji budynku posiadał pozwolenie na budowę, fakt ten wyklucza możliwość nałożenia obowiązku rozbiórki. Organy nadzoru budowlanego zobowiązane są wówczas do rozpoczęcia postępowania w trybie art. 50 w związku z art. 51 Prawa budowlanego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. nakazującej B. K. właścicielce działki nr ew. [...] we wsi Ł. gm. [...] wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskanie pozwolenia na ich wznowienie: dostarczenie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokumentacji budowlanej wykonanej przez osobę o odpowiednich uprawnieniach składającej się z inwentaryzacji powykonawczej wykonanych robót budowlanych (budynku wraz z instalacjami, urządzeniami i przyłączami) w raz z ich oceną techniczną oraz projektem budowlanym zawierającym wykaz niezbędnych robót doprowadzających wykonany na w/w działce obiekt budowlany do stanu zgodnego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz odpowiednich uzgodnień wymaganych przepisami prawa w terminie do 1 maja 2000 r. – organ II instancji uchylił w/w decyzję w części dotyczącej wyznaczonego terminu, wyznaczając jednocześnie nowy termin do jej wykonania do dnia 1 kwietnia 2003 r. w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Organ w uzasadnieniu decyzji podniósł, że inwestor rozpoczął budowę na podstawie ważnej i ostatecznej decyzji na budowę. W dniu [...] sierpnia 1999 r. B.K. wystąpił do Wójta Gminy [...] o wyrażenie zgody na adaptację przedmiotowego budynku na budynek mieszkalny. Zgody takiej organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyraził. W tej sytuacji inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonał samowolnie zmiany sposobu użytkowania budynku, nie zapewnił objęcia kierownictwa budowy przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, a budowę przeprowadził niezgodnie z zasadami sztuki budowlanej, wreszcie przystąpił do użytkowania obiektu nie zawiadamiając właściwego organu. Organ wskazał, że inwestor w momencie przystąpienia do realizacji budynku posiadał ważne pozwolenie na budowę a fakt ten wyklucza możliwość nałożenia obowiązku rozbiórki. Organ wskazał ponadto, że działka na której znajduje się przedmiotowy budynek znajduje się na terenach o przeznaczeniu rolnym, a nieruchomość wchodzi w skład gospodarstwa rolnego. Zatem zmiana przeznaczenia budynku nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym, bowiem grunt pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych pozostaje nadal gruntem rolnym. W skardze z dnia [...] marca 2003 r. J.M. wniósł o uchylenie w.w postanowienia i decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. zdaniem skarżącego, wobec braku właściwego dla zrealizowanego obiektu pozwolenia na budowę, obiekt B.K. powinien podlegać rozbiórce. W odpowiedzi na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola zaskarżonych aktów administracyjnych dotyczy ich zgodności z prawem. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącego należy podkreślić, że inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego, skoro w dacie rozpoczęcia budowy legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Ratio legis tych przepisów polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w w/w trybie obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 952/99 – Lex 54192). W nawiązaniu do stanowiska skarżącego wskazać i podkreślić należy, że wprawdzie zarówno art.48 jak i art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację w przypadkach określonych, zaś w art. 50 i 51 Prawa budowlanego chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu, mając na uwadze powyższą argumentację zaskarżonemu postanowieniu niemożna postawić, w realiach niniejszej sprawy, zarzutu naruszenia prawa. Odstąpienie w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę stosownie do treści art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zasadnie spowodowało wstrzymanie wykonania robót budowlanych. W ocenie Sądu, uchyleniu podlega jednak zaskarżoną decyzja. Zapadła bowiem z naruszeniem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Praw budowlanego. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Nakaz zawarty w zaskarżonej decyzji a dotyczący dostarczenia dokumentacji budowlanej, inwentaryzacji powykonawczej wykonanych robót wraz z oceną techniczną oraz projektu budowlanego zawierającego wykaz robót doprowadzających wykonany obiekt do stanu zgodnego z przepisami – nie spełnia nakazu ustawowego z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym nakazem chodzi o nałożenie na inwestora obowiązku wykonania takich czynności, które wymusza na nim dokonanie konkretnych zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę. Objęty zaskarżoną decyzją nakaz złożenia dokumentacji nie doprowadzi zaś wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem tzn. nie doprowadzi obiektu do zgodności z pozwoleniem na budowę, co stanowi ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze ponadto, że decyzja mające swe oparcie w art. 51 ust. 1 pkt 1 – nakazująca rozbiórkę czy też nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (pkt 2) ma charakter uznaniowy, co nie oznacza dowolności, a stawia przed organem potrzebę uzasadnienia orzeczenia tak by pewne było, że organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego, uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku w trybie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).