IV SA 990/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie NSA Anna Żak, As. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Anna Kuklińska, po rozpoznaniu w dniu 15 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skarg M.W. i R.J. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2003 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargi Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] uzgodnił projekt budowlany stacji bazowej telefonii komórkowej [...] – w I etapie – docelowo [...] dla P. w Ł. przy ul. [...] z zastrzeżeniem: 1. po zrealizowaniu obiektu użytkownik winien przeprowadzić pomiary kontrolne elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego wytwarzanego przez urządzenia będące źródłem promieniowania, 2. każdorazowa zmiana sposobu zabudowy wokół stacji będzie wymagała uwzględnienia istniejących źródeł promieniowania elektromagnetycznego co może prowadzić do konieczności zmiany parametrów stacji. W uzasadnieniu podał, że z załączonego raportu oddziaływania na środowisko opracowanego w październiku 2002 r. wynika, że zasięg obszaru, w którym może być przekroczony dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego dla pracy anten stacji będzie niedostępny dla ludzi. Analizując rozkład pól elektromagnetycznych w odniesieniu do obecnego zagospodarowania terenu stwierdził, że przedmiotowa stacja nie będzie oddziaływać na stan środowiska i zdrowie ludzi, nie spowoduje zmian w gospodarce wodno – ściekowej, nie wpłynie na stan powierzchni ziemi, gleby, a także na klimat akustyczny, a postępowanie z odpadami (w tym z niebezpiecznymi) będzie zgodne z ustawą o odpadach. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Główny Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania M. W. i R.J. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, ze przedmiotowa inwestycja należy do typowych stacji bazowych lokalizowanych na wolnostojących wieżach. W sąsiedztwie proponowanej lokalizacji stacji bazowej brak jest zabudowy. Ponadto pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartość dopuszczalną gęstości mocy wytwarzane przez anteny nadawcze projektowanej stacji wystąpią na znacznych wysokościach, w wolnej przestrzeni, w miejscach niedostępnych dla ludzi. Bezpośrednio po uruchomieniu stacji i po każdorazowej zmianie warunków jej pracy będą wykonywane pomiary kontrolne rzeczywistego rozkładu pól elektromagnetycznych zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania. Odnosząc się do zarzutów odwołujących się wyjaśnił, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko sporządzony w październiku 2002 r. natomiast warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały uzgodnione na podstawie raportu opracowanego w sierpniu 2001 r. Ponadto podniósł, iż zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu administracyjnym, zatem obowiązek ten spoczywał na Urzędzie Miasta [...] jako organie prowadzącym postępowanie a nie na organach Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli R.J. i M. W. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Skarżący podali, że jako właściciele działek sąsiadujących nie wyrażają zgody na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej z uwagi na obniżenie wartości działek. Ponadto planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także nie zapewniono udziału społeczeństwa przy sporządzaniu raportu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. nr 153 poz. 1271 z późn. zm.). Skargi R.J. i M.W. są bezzasadne. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] uzgadniająca na podstawie art. 3, art. 12 ust. 1a, art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 z późn. zm.), art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) projekt budowlany stacji bazowej telefonii komórkowej w [...] przy ul. [...] oraz decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego utrzymująca w/w decyzję organu wojewódzkiego w mocy. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy (...). Sąd nie jest więc uprawniony do rozszerzenia granic postępowania, zakreślonego toczącym się postępowaniem administracyjnym. Niniejsze postępowanie prowadzone było w trybie w/w przepisów i jedynie w tym zakresie Sąd ma prawo badać prawidłowość wydanych aktów administracyjnych oraz prawidłowość prowadzonego postępowania. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie kluczowym zagadnieniem jest pojęcie "właściwości organu". W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się iż, pod pojęciem tym należy rozumieć zdolność prawną organu do załatwiania określonego rodzaju spraw. W zależności od przyjętego źródła regulacji właściwości organów, wyróżnia się właściwość ustawową lub właściwość delegacyjną. Pierwszy jej rodzaj wynika wprost z przepisów prawa natomiast drugi z delegacji tzn. przekazania sprawy bądź czynności prawnej w sprawie jednemu organowi przez inny organ administracji publicznej. W ramach właściwości ustawowej, wyróżnia się właściwość rzeczową i właściwość miejscową organu. Przez właściwość rzeczową należy rozumieć upoważnienie danego organu, zawarte w przepisach o zakresie jego działania, do zajmowania się określoną przedmiotowo kategorią spraw, ściślej – spraw indywidualnych określonego rodzaju (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000). Przepisy o zakresie działania, to przepisy materialnego prawa administracyjnego upoważniające względnie zobowiązujące organy administracji publicznej do rozstrzygania wymienionych w tych przepisach spraw indywidualnych w formie decyzji. Zaś właściwość miejscowa to zdolność organu do realizacji swej właściwości rzeczowej na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego. Ponadto zauważyć należy, że właściwość organu charakteryzuje się nienaruszalnością (wyłącznością), co oznacza, że wyłączona jest możliwość wkroczenia jednego organu w sferę właściwości innego organu. Na podstawie art. 19 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, organy administracji państwowej obligowane są do przestrzegania swej właściwości z urzędu. Naruszenie przepisów o właściwości należy do wad kwalifikowanych decyzji, skutkujących sankcją stwierdzenia nieważności. Zgodnie z treścią art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanych rozstrzygnięć, pozwolenie na budowę (...) może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska, a ponadto m.in. po uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Art. 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stanowi natomiast iż, wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga (...) przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie takie stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (...) obiektu budowlanego (...), wydanej na podstawie ustawy Prawo budowlane (zob. art. 46 ust. 1, 3, 4 ustawy Prawo ochrony środowiska) i przeprowadza je w myśl postanowień art. 48 powołanej ustawy, organ administracji właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaś decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje organ właściwy do jej wydania jedynie po dokonaniu uzgodnień z organem ochrony środowiska (zob. art. 48 ust. 1, 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska), którego właściwość do dokonania stosownego uzgodnienia oraz wydania opinii odpowiednio w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia statuuje art. 57 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ważne w przedmiotowej sprawie jest również to, że zgodnie z brzmieniem art. 53 tejże ustawy, organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ma obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem Sądu, omówione przepisy prawa, w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, określają właściwość organów administracji publicznej biorących udział w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, a więc ich zdolność prawną do załatwienia określonego rodzaju spraw. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że kontrolowane rozstrzygnięcia organów Inspekcji Sanitarnej wydane zostały zgodnie z właściwością rzeczową, miejscową oraz instancyjną określoną dla tych organów przez przepisy stanowiące o ich właściwości. Organy Inspekcji Sanitarnej z mocy prawa upoważnione były jedynie do dokonania zakreślonych przez przepisy uzgodnień wymaganych w ramach prowadzonego postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie mogły rozstrzygać o innych kwestiach niż wymogi sanitarno – higieniczne jakim powinien odpowiadać planowany obiekt i jego późniejsze użytkowanie, ponieważ naruszyły by tym samym właściwość organów władnych do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 1998 r. IV SA 631/96 stwierdził, iż "Do oceny sytuacji dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (...) uprawniony rzeczowo jest (...) właściwy organ samorządu terytorialnego, zaś do oceny spełnienia przez obiekt budowy warunków technicznych, (...) właściwy jest organ nadzoru budowlanego. Rzeczą natomiast organów sanitarnych jest ocena oraz rozstrzyganie kwestii związanych z wymogami higieniczno – sanitarnymi, jakie muszą spełniać obiekty budowlane oraz sposób ich użytkowania, aby nie powodowały uciążliwości dla otoczenia" (LEX nr 43139). W tym stanie rzeczy należy uznać za w pełni zasadne przekonanie organów Inspekcji Sanitarnej obu instancji, iż obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, spoczywał na Urzędzie Miasta [...], jako organie prowadzącym postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a nie na organach Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Należy także zauważyć, iż zarzuty podnoszone przez skarżących, odnośnie istnienia kilku raportów oddziaływania na środowisko nie dotyczą działania organów Inspekcji Sanitarnej i winny być skierowane do organu administracji właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzuty skarżących, dotyczące obniżenia wartości działek w związku z realizacją inwestycji, nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego, a ewentualnie rozstrzygane w wyniku postępowania przed sądami powszechnymi. W ocenie Sądu zarówno organ I instancji jak i organ II instancji, działały zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i podjęły wszelkie niezbędne działania do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w ramach kompetencji im przypisanych wyżej powołanymi przepisami. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). sąd orzekł jak w sentencji wyroku.