IV SA 996/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Asesor WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant: Anna Kuklińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2004 r. przy udziale – sprawy ze skargi M.O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. znak [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych I. uchyla zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. znak [...] oraz Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. znak [...] II. zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wojewoda [...] na wniosek P.M. z dnia 1 sierpnia 2001 r. prowadził postępowanie w przedmiocie stwierdzenie nieważności dwóch decyzji administracyjnych wydanych przez Wójta Gminy w [...] . Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. znak [...] na podstawie art. 157§ 1 i 158 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2000 r. udzielającej M. O. pozwolenia na użytkowania garażu na samochód osobowy na nieruchomości w M. przy ulicy [...] W uzasadnieniu decyzji podniósł , że badaną decyzję Wójt Gminy w [...] wydał w związku z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. którą zobowiązano M. O. do uzyskania między innymi pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego garażu . Nadto z orzeczenia technicznego przedłożonego Wójtowi Gminy w [...] dotyczącego prawidłowości wykonanych robót budowlanych i inwentaryzacji budowlanej załączonych do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego garażu wynikało ,że obiekt wykonany został bez pozwolenia na budowę .Dlatego w ocenie organu stwierdzającego nieważność decyzji przedmiotowy garaż powinien ulec rozbiórce zgodnie z art. 48 prawa budowlanego . Natomiast Wójt Gminy w [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 55 ust 1 pkt 1 i art. 59 Prawa budowlanego , które zdaniem Wojewody nie mogły mieć zastosowania . Nadto Wojewoda podniósł brak w aktach protokołu oględzin o którym mowa w art. 59 Prawa budowlanego i na który organ powoływał się w decyzji pozwalającej na użytkowanie. Poza tym Wojewoda zauważył ,że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. w oparciu o którą organ I instancji wydał pozwolenie na użytkowanie obiektu . Z tych przyczyn Wojewoda uznał , że badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego jak i procedury administracyjnej . Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa skutkowało to stwierdzeniem nieważności decyzji. W tym samym postępowaniu Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. znak [...] stwierdził nieważność drugiej decyzji Wójta Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. udzielającej M. O. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 158 § 1 w związku z art. . 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu decyzji podniósł ,że pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny Wójt Gminy w [...] wydał w związku z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz z dnia [...] lipca 2000 r. którymi zobowiązano M.O. do uzyskania między innymi pozwolenia na taką zmianę sposobu użytkowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił wówczas ,że M.O. posiadał jedynie pozwolenie na budowę budynku gospodarczego . Podczas budowy obiekt został rozbudowany i przystosowany do zamieszkania . Według Wojewody Wójt Gminy w [...] nie ustalił czy obiekt ten został samowolnie rozbudowany w czasie obowiązywania prawa budowlanego z 1974 r. czy z 1994 r. Okoliczność ta nie wynikała także z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] a miała zasadnicze znaczenie w sprawie. Bowiem w sytuacji dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego co miało miejsce w tej sprawie zgodnie z art. 71 ust 3 Prawa budowlanego przepisy art. 50 i 51 stosuje się odpowiednio . Dlatego organ nadzoru budowlanego powinien wydać stosowną decyzję na podstawie tych przepisów . W przypadku wydania decyzji określającej czynności jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem organ administracji architektoniczno - budowlanej wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 55 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego na wniosek inwestora. W badanej decyzji Wójt Gminy w [...] udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na podstawie przepisu art. 71 ust 1 Prawa budowlanego , który w tej sprawie nie miał zdaniem organu zastosowania . Dodatkowo Wojewoda podniósł ,że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2002 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz z dnia [...] lipca 2000 r. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] uznał, że decyzja o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny została wydana z naruszeniem prawa. Odwołanie od obu decyzji stwierdzających nieważność złożył M.O. domagając się ich uchylenia. W odwołaniu dotyczącym unieważnienia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie garażu przyznał ,że obiekt wykonał bez pozwolenia na budowę a w związku z interwencją sąsiada P. M. inspektor nadzoru budowlanego dokonał jego oględzin i wydał decyzję nakazującą wykonanie czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem . Nadto zobowiązał go do uzyskania pozwolenia na użytkowanie , które inwestor uzyskał. Podniósł, że jest pokrzywdzony decyzją stwierdzającą nieważność gdyż zastosował się do obowiązku nałożonego przez organ nadzoru budowlanego. Natomiast co do decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny to odwołujący się twierdził ,że budynek wybudował w latach 1993 - 1994 w oparciu o pozwolenie na budowę . W roku 1995 córka inwestora zamieszkała w tym budynku . Powiadamiany przez sąsiada P.M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję zobowiązującą do uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny . Po wykonaniu nakazanych czynności Wójt Gminy udzielił inwestorowi pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Po rozpatrzeniu tych odwołań Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzjami z dnia [...] lutego 2003r. utrzymał zaskarżone decyzje w mocy . Odnośnie decyzji pozwalającej na użytkowanie garażu na samochód osobowy ( znak [...] ) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził ,że istniały podstawy do uznania ,że decyzja Wójta Gminy jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa albowiem już decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego była wadliwa skoro garaż został wybudowany bez pozwolenia na budowę . W świetle tych ustaleń Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał ,że decyzja Wójta Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 55 ust 1 pkt 1 i art. 59 ust 1 Prawa budowlanego . Nadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył ,że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez osobę nie posiadającą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa ale postępowanie należało prowadzić z urzędu ze względów ekonomiki procesowej . Natomiast co do decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny znak [...] organ uznał ,że zastosowany jako podstawa prawna kwestionowanej decyzji art. 71 ust 1 Prawa budowlanego odnosi się do sytuacji w której inwestor dopiero zamierza zmienić sposób użytkowania obiektu i przed dokonaniem tej zmiany występuje do organu w celu uzyskania pozwolenia . Zatem inwestor samowolnie dokonał zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego . Do likwidacji takiej samowoli powinien mieć zastosowanie art. 71 ust 3 Prawa budowlanego . Dlatego decyzja Wójta Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. wydana została z naruszeniem art. 71 ust 1 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego także w tej sytuacji uznał ,że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez osobę nie posiadającą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa ale postępowanie należało kontynuować w dalszym ciągu z urzędu ze względów ekonomiki procesowej . W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego M.O. podtrzymał argumenty z odwołania wskazujące na to ,że nie może ponosić konsekwencji błędnych decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wójta Gminy [...] do których zastosował się zgodnie z ich treścią . Nadto wskazał ,że garaż wybudował w latach 1992-1994 W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie i podniósł ,że przedstawione w skardze argumenty nie podważają słuszności merytorycznych rozstrzygnięć zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Skarga jest zasadna . Przede wszystkim należy stwierdzić, że sprawa nie została dokładnie wyjaśniona . Nie ustalono bowiem kiedy wybudowano budynki objęte przedmiotowymi decyzjami to jest garaż oraz budynek gospodarczy użytkowany następnie jako mieszkalny . Ta okoliczność ma zasadnicze znaczenie w zakresie przepisów prawa które powinny być zastosowane. Z treści skargi oraz oświadczeń inwestora złożonych na rozprawie wynika ,że budowa obu obiektów miała miejsce przed 1 stycznia 1995 r. W takim wypadku należałoby zastosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( wyrok NSA z dnia 9 marca 1998 r. IV SA 840/96 Lex 42293). Jednak organy nie poczyniły w tym zakresie własnych ustaleń . Kwestia zastosowania właściwych przepisów jest tym donioślejsza jeśli zauważyć, że organy uznały iż do wydania kwestionowanych decyzji doszło z rażącym naruszeniem prawa . Uchybienia w zakresie braku należytego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy naruszają zasady wyrażone w art. 7 i 77 kpa. Poza tym organ I instancji powołał się w uzasadnieniu swoich decyzji na okoliczność ,że stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. i z dnia [...] lipca 2000 r. w oparciu o które organ architektoniczno - budowlany wydał decyzję pozwalającą na użytkowanie garażu i decyzję pozwalającą na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny . Jednak stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy w [...] . Zgodnie bowiem z art. 145 § lpkt 8 kpa jest to przesłanka do wznowienia postępowania, a ta sama okoliczność nie może być jednocześnie przesłanką do wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ( wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r. I SA 637/87 ONSA 1988 , nr 1 ,poz. 45 , wyrok SN z dnia 17 grudnia 1993 r. III ARN 50/93 nie publikowany , wyrok SN z dnia 5 lipca 1996 r. III ARN 21/96 , OSNAPU 1997 , nr 3,poz. 32 ). Nadto jako niezrozumiały, Sąd ocenił pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności obu decyzji toczyło się na wniosek osoby nie posiadającej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa . Jak wiadomo wniosek ten złożył sąsiad inwestora P.M. Wprawdzie organ odwoławczy nie argumentował bliżej swojego stanowiska i zauważył jedynie , że względy ekonomiki procesowej nakazywały kontynuować postępowanie nieważnościowe z urzędu to jednak takie twierdzenie ( być może niezasadne ) obligowało organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania . W uzasadnieniu decyzji dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny organ II instancji wyraził pogląd , że do rażącego naruszenia prawa przy jej wydaniu doszło poprzez zastosowanie art. 71 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zamiast prawidłowego przepisu art. 71 ust 3 tej ustawy. Ma on bowiem zastosowanie w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu . Nie można zgodzić się z tym stanowiskiem jeśli inwestor wykonałby zasadnie nałożone obowiązki w trybie art. 51 prawa budowlanego . Natomiast w tej sprawie inwestor wykonał nałożone obowiązki a dopiero później decyzja nakładająca je została uznana za nieważną. Dlatego zagadnienie zastosowania właściwych przepisów i ewentualne rażące ich naruszenie należy widzieć w szerszym kontekście niźli tylko powołanie niewłaściwego ust art. 71 prawa budowlanego . Konsekwencją wyżej opisanych uchybień jest uznanie , że wadliwe były decyzje stwierdzające nieważność decyzji Wójta Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. i z dnia [...] sierpnia 2000 r. a braki w wyjaśnieniu sprawy uniemożliwiały ocenę czy kwestionowane decyzje dotknięte są wadami z art. 156 § 1 kpa . Skoro zaskarżone decyzje jak i poprzedzające je decyzje Wojewody [...] wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 8 kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił je . Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt II wyroku.