IV SA/Wa 1/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron, asesor WSA Marta Laskowska,, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2007 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) października 2006 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia w ramach procedury przyjmowania planu zagospodarowania przestrzennego - uchyla zaskarżone postanowienie - Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 492/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) grudnia 2005 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż nie jest możliwe ustalenie od jakiego orzeczenia wydanego w I. instancji były rozpoznawane środki odwoławcze przez Ministra Środowiska. Zwrócono także uwagę, iż uzgodnienia w procedurze uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego są dokonywane w drodze postanowienia. Zaskarżonym w niniejszej sprawie do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia (...) października 2006 r. Minister Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) maja 2005 r., w którym negatywnie zaopiniowano projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część wsi B. w Gminie P. wskazując, iż stanowisko to jest wyrażane "w zakresie ochrony środowiska". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska wskazano, iż na obszarze objętym projektem planu, jest przewidywana zabudowa mieszkaniowa i letniskowa. Znajduje się tam obecnie las mający cenne walory przyrodnicze. W ramach postanowień projektu planu dopuszczale byłoby wylesienie 50% powierzchni, co oznaczałoby likwidację lasu. Przywołano art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), wskazując, iż nie wykazano w zażaleniu aby spełniono warunki wymagane dla przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele. Dodatkowo zabudowa terenu bez sieci kanalizacyjnej pogorszy stan jakości wód w sąsiadującym Jeziorze (...) oraz wód podziemnych. Wskazano, iż w świetle rozporządzenia Wojewody (...) z dnia 10 listopada 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz.U. Woj. (...) Nr (...) poz. (...) na obszarze tym obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m. od linii brzegów (z wyjątkiem służących racjonalnej gospodarce leśnej lub rybackiej)Grunty Sygn. akt IV SA/Wa 1/07 przeznaczone pod zabudowę w znacznej szerokości wchodzą w pas trenu, gdzie wyłączona jest możliwość zabudowy. W skardze na postanowienie Ministra Środowiska Wójt Gminy P. podniósł, iż tereny leśne objęte projektem planu od wielu lat są użytkowane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy także obszar ten przeznaczono pod cele turystyczne. W projekcie planu nie przewiduje się budowy obiektów naruszających walory krajobrazowe. Przeznaczenie terenu na cele nie leśne nie stanowi zgody na wycięcie lasu, który w świetle postanowień planu pozostanie. W projekcie planu nie jest konieczne cytowanie przepisów rozporządzenia dotyczącego obszarów chronionego krajobrazu. Las, gdzie planowana jest zabudowa, nie stanowi lasów ochronnych. Zabudowa nie będzie zagrożeniem, pomimo iż obszar znajduje się w obrębie Głównego Zbiornika Wód (...). Planowana jest budowa sieci kanalizacji sanitarnej. Teren objęty planem wskazywany jest w strategiach rozwoju regionalnego i lokalnego, jako teren rozwoju turystyki i bazy turystycznej. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Wydając postanowienie z dnia (...) maja 2005 r. Wojewoda (...) przywołał w jego podstawie m.in. art. 17 pkt 7 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten ustanawia obowiązek uzgodnienia projektu planu z organami właściwymi, gdy wynika to z przepisu szczególnego. Uzgodnienia te dokonywane są w ramach procedury legislacyjnej - stanowienia aktu prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z mocy przepisu szczególnego - art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uzgodnienia, w ramach procedury sporządzenia planu, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. pomimo, iż uzgodnienie takie generalnie nie jest związane z rozstrzyganiem sprawy Sygn. akt IV SA/Wa 1/07 indywidualnej w rozumieniu K.p.a. Wypełnienie obowiązku dokonania wymaganych uzgodnień w procedurze legislacyjnej może być przedmiotem kontroli, w przypadku zaskarżenia uchwały w przedmiocie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisu gminnego. Jednocześnie zakres wymaganych uzgodnień wyznacza ramy możliwości pośredniej ingerencji innych organów władzy publicznej niż właściwe do sporządzenia planu (ingerencja we władztwo planistyczne gminy, jako wyjątek od zasady wynikającej z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stąd, w procedurze planistycznej, istotną rolę ma precyzyjne określenie podstaw prawnych dokonywanych uzgodnień. Ma to znaczenie w kontekście ewentualnego wykazania obowiązku dokonania odpowiedniego uzgodnienia oraz w kontekście oceny uprawnienia konkretnego organu uzgadniającego do zajmowania stanowiska w określonej kwestii związanej z kształtowaniem ładu przestrzennego, co generalnie należy do kompetencji gminy. W rozpatrywanej sprawie wobec wskazania, przez Wojewodę, jako podstawy uzgadniania przepisu odsyłającego do regulacji szczególnych (art. 17 pkt 7 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) istotne znaczenie ma określenie faktycznych podstaw prawnych orzekania w sprawie przez wojewodę. Bowiem wskazany dodatkowo w podstawie prawnej orzeczenia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) nie stanowi podstawy dokonywania uzgodnień, w przypadku procedur sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na treść art. 43 ust. 3 tej ustawy, wyłączający stosowanie art. 43 ust. 1 i 2 w przypadku procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując uzgodnień w rozpatrywanej sprawie Wojewoda przedmiotowo wypowiedział się w kwestii zakazów związanych z funkcjonowaniem obszarów chronionego krajobrazu, ochrony gruntów leśnych oraz ochrony wód. Kwestia uzgodnienia przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele (pozostająca w kompetencjach wojewody na dzień wydania postanowienia) nie jest rozstrzygana w drodze wydania postanowienia lecz w trybie odrębnym (brak odesłania w art. 24 ust. 1 do art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), natomiast wojewoda nie jest właściwy do dokonywania uzgadniania z kontekście ochrony wód (wskazano w tym zakresie, w Sygn. akt IV SA/Wa 1/07 przepisach dotyczących gospodarowania wodami, jako właściwe inne wyspecjalizowane organy - dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej). Wobec tego trzeba skonstatować, iż rozstrzygnięcie w sprawie mogło być dokonane w związku z treścią art. 23 ust. 5 ustawy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Przepis ten wprowadza wymóg uzgodnienia z wojewodą projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu. Przy założeniu racjonalnego stanowienia prawa trzeba przyjąć, iż wymagane ustawą o ochronie przyrody uzgodnienie stanowi odrębne rozstrzygnięcie w stosunku do uzgodnienia z tym samym organem wymaganego na podstawie art. 17 pkt 7 lit a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek, iż rozstrzygnięcie wojewody było dokonane na zasadzie przepisów ustawy o ochronie przyrody może potwierdzać także odwołanie się w treści jego uzasadnienia w pierwszym rzędzie do kwestii związanych z funkcjonowaniem obszaru chronionego krajobrazu. Już sama wadliwość orzeczenia Ministra Środowiska, który nie skorygował uchybienia orzeczenia Wojewody polegającego na nie przywołaniu właściwej podstawy prawnej wydania postanowienia (uchybienie wymaganiu art. 124 § 1 K.p.a.) musiała prowadzić w rozpoznawanej sprawie do uchylenia zaskarżonego aktu. Nie przywołanie bowiem w tym przypadku podstaw prawnych uzgodnienia ogranicza możliwość późniejszej oceny dochowania obowiązku wymaganych uzgodnień. Jedynie na marginesie trzeba dodać, iż brak wskazania stosowanych podstaw prawnych zajmowania stanowiska w sprawie, przy jednoczesnym omyłkowym przywołaniu znaków orzeczenia Wojewody uniemożliwił kontrolę legalności orzeczenia Ministra, gdy spawa ta była uprzednio rozpatrywana przez Sąd Administracyjny (sygn. akt IV SA/Wa 492/06). Wskazana wyżej wadliwość prowadziła dalej, co do meritum orzekania, do zajęcia przez organ stanowiska w uzasadnieniu postanowienia, w kwestiach znajdujących się poza przedmiotem konkretnego uzgodnienia. Dotyczy to zagadnień związanych z możliwością zmiany przeznaczenia gruntów leśnych w kontekście wymagania art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Obejmuje także kwestię ochrony wód, gdy wykracza ona poza problematykę związaną z bezpieczeństwem funkcjonowania obszaru Sygn. akt IV SA/Wa 1/07 chronionego krajobrazu, w tym obwiązujących na tym obszarze ograniczeń. Odnośnie do ograniczeń wynikających z ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu nie trafne są zarzuty skargi, iż nie muszą być one powtarzane w treści planu. Przykładowo istniejące zakazy, co do zabudowy, nie muszą być wprawdzie cytowane, lecz muszą być faktycznie odzwierciedlone w treści planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 3, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast odnośnie kwestii ewentualnych ograniczeń dotyczących obszarów nie objętych zakazami zabudowy, w związku z usytuowaniem odnośnie brzegów, trzeba wskazać, iż organ w sposób właściwy nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie. Zawarta w aktach sprawy prognoza oddziaływania na środowisko projektu planu zagospodarowania przestrzennego zawiera konkluzję, iż projektowana zabudowa nie stwarza większych zagrożeń dla środowiska leśnego czy krajobrazowego (cz. 11 pkt 5). Organ nie zawarł żadnej krytycznej oceny sporządzonej dokumentacji, wyrażając jednocześnie pogląd, iż realizacja planu doprowadzi do znacznego wylesienia, co spowoduje faktyczną likwidację cennego przyrodniczo lasu. O ile dokonana w dokumentacji ocena jest wadliwa, organ orzekający powinien uzasadnić przyczyny jej kwestionowania, wykazując, iż planowana ingerencja w zasoby środowiska nie jest możliwa w kontekście funkcjonowania obszaru chronionego krajobrazu. O ile natomiast w ocenie organów w postanowieniach projektu planu nie zawarto wystarczających warunków dla zapewnienia aby realizacja zakładanych przedsięwzięć nie stanowiła zagrożenia dla obszaru chronionego krajobrazu, uzgodnienie powinno zostać dokonane pod warunkiem zawarcia w treści planu koniecznych ograniczeń. Generalnie też, organ orzekając ponownie w sprawie, powinien odnieść się do argumentacji podniesionej w zażaleniu oraz w skardze w kontekście regulacji normatywnych dotyczących funkcjonowania konkretnego obszaru chronionego krajobrazu. Uchybienie wymaganiom należytego wyjaśnienia sprawy, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zajętego stanowiska, do którego stosuje się przepisy dotyczące wydania postanowienia (art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i 144 K.p.a.), także musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu. Sygn. akt IV SA/Wa 1/07 Natomiast nie trafne są zarzuty skargi, jakoby w sprawie mogła mieć znaczenie kwestia przeznaczenia, wedle twierdzeń strony skarżącej, terenów objętych planem na cele turystyczne w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz stosownych strategiach. W pierwszym rzędzie dlatego, iż generalnie typowa zabudowa mieszkaniowa czy letniskowa nie musi stanowić realizacji celu rozwoju turystyki. W rozumieniu potocznym pojęcie to dotyczy wyjazdów poza miejsce zamieszkania, związanych z wędrówkami lub innymi sposobami przemieszczania się w celach krajoznawczych albo innych wyjazdów będących formą czynnego wypoczynku. Planowane przeznaczenie terenu służyłoby prawdopodobnie funkcjom określanych potocznie mianem rekreacji. Kwestie te, podnoszone przez skarżącą Gminę, nie mają jednak istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, zważywszy na fakt, iż przedmiotem uzgodnienia z wojewodą, z uwagi na funkcjonowanie obszarów chronionego krajobrazu, na zasadzie art. 17 pkt 7 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, nie są kwestie wskazane w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trzeba podnieść, iż Minister Środowiska, przestawiając do Sądu akta sprawy, nie przedłożył samego wniosku organu gminy o uzgodnienie ani uzgadnianego projektu planu zagospodarowania przestrzennego, który był przedmiotem uzgadniania. Dokumenty te nie były jednak w niniejszej sprawie niezbędne dla oceny legalności zaskarżonego orzeczenia, z uwagi na konieczność jego uchylenia z powodów formalnoprawnych. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Środowiska uwzględni wskazówki i ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Powinien mieć także na uwadze, iż zajęte w sprawie stanowisko musi stanowić uzgodnienie lub odmowę jego dokonania nie zaś opinię, jak mogłoby to wynikać z sentencji orzeczenia Wojewody (...).