IV SA/Wa 10/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie przyznania dodatkowych uprawnień do emisji - skargę oddala - M. Sp. z o. o. z siedzibą w S., pismem z dnia 16 kwietnia 2007 r., zwróciło się do Starosty [...] z wnioskiem o przyznanie dodatkowych uprawnień do emisji CO2 z krajowej rezerwy na lata 2005-2007. Starosta [...], w trybie art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 28, poz. 2784) wystąpił do Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji o opinię w sprawie wniosku prowadzącego instalację. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007r. Sygn: [...] Instytut Ochrony Środowiska. Krajowy Administrator Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji, działając na podstawie art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 28, poz. 2784 zwanej w dalszej części "ustawą") oraz art. 106 k.p.a, po rozpatrzeniu wniosku M. Sp. z o. o. z siedzibą w S. z dnia 16 kwietnia 2007 r., postanowił negatywnie zaopiniować przyznanie wnioskodawcy dodatkowych uprawnień do emisji z krajowej rezerwy na lata 2005-2007. W uzasadnieniu organ wskazał, iż instalacja M. Sp. z o. o. jest ujęta w Krajowym Planie Rozdziału Uprawnień na lata 2005-2007 (KPRU) pod pozycją [...] i posiada zezwolenie na uczestnictwo we wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych dla instalacji kotłowni gazowej (kod E1). Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, w krajowym planie rozdziału uprawnień określa się liczbę uprawnień do emisji, jakie w każdym roku okresu rozliczeniowego będą stanowić krajową rezerwę uprawnień do emisji dla instalacji nowych oraz instalacji, w których dokonano zmiany. Według art. 36 ust. 2, instalacjom takim, na czas do końca okresu rozliczeniowego, uprawnienia do emisji przyznaje się w zezwoleniu, po uzyskaniu opinii Krajowego Administratora. Z przedłożonego wniosku wynika, że wnioskodawca ubiega się o przyznanie 2100 dodatkowych uprawnień do emisji z krajowej rezerwy w każdym roku okresu 2005-2007, w związku z oddaniem do eksploatacji w listopadzie 2004 r. nowego kotła gazowego o mocy 1 MW. Organ wskazał, iż kluczową kwestią rozpatrywaną w kontekście wniosku M. Sp. z o. o. było ustalenie, czy oddanie do eksploatacji ww. kotła daje podstawy do ubiegania się o przydział uprawnień z krajowej rezerwy, a zatem, czy może ono być traktowane jako zmiana w instalacji, o której mowa w art. 36 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 3 pkt 18 ustawy przez zmianę w instalacji rozumie się zmianę w funkcjonowaniu lub rozbudowę instalacji, powodującą zmianę wielkości emisji z tej instalacji. Zmiana ta powinna nastąpić w trakcie trwania okresu rozliczeniowego, dla którego została określona krajowa rezerwa, czyli w okresie 2005-2007, a także powinna być zmianą w stosunku do stanu instalacji określonego w posiadanym przez nią zezwoleniu na udział w systemie. Zmiana w instalacji M. z siedzibą w S. nastąpiła przed rozpoczęciem okresu rozliczeniowego 2005-2007, a oddany do użytku w listopadzie 2004 r. kocioł gazowy o mocy 1 MW jest ujęty w wydanym przez Starostę [...] zezwoleniu na udział tej instalacji w systemie handlu uprawnieniami do emisji. W opinii Krajowego Administratora, nie zostały więc spełnione, ustawowe przesłanki przydziału uprawnień z krajowej rezerwy. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółka M. Sp. z o. o. z siedzibą w S., podnosząc, iż nie zgadza się z przedmiotowym postanowieniem, bowiem zweryfikowane raporty przydziału uprawnień za lata 2005-2006 wykazały niedoszacowanie emisji CO2. W wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego przez M. Sp. z 0.0. od powyższego postanowienia, Minister Środowiska, postanowieniem z dnia [...] października 2007r. Nr [...] powołując się na art. 138 § 2 kpa, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Instytutu Ochrony Środowiska. Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji z dnia [...] maja 2007r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż podtrzymuje stanowisko organu pierwszej instancji wskazujące, że zmiana w instalacji M. Sp. z 0.0., nastąpiła przed rozpoczęciem okresu rozliczeniowego 2005-2007. Kocioł gazowy o mocy 1 MW został oddany do użytku w listopadzie 2004 r. i jest ujęty w wydanym przez Starostę [...] zezwoleniu na udział tej instalacji w systemie handlu uprawnieniami do emisji. Instalacji tej nie można zatem potraktować, jako zmianę w instalacji w rozumieniu ustawy z dnia 22 grudnia 2004r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka M. Sp. z o. o. z siedzibą w S., podnosząc, iż fakt oddania kotła o mocy 1 MW do eksploatacji w dniu [...] listopada 2004r. nie jest kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem inwestycja ta mogła zostać oceniona przynajmniej po okresie jednego sezonu pozagrzewczego. Organ nie dokonał jednak żadnej analizy przydziału uprawnień do emisji przyznanych Spółce w oparciu o zweryfikowane raporty emisji CO2 za rok 2005 i 2006, sporządzone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska [...], które wskazują na fakt niedoszacowania liczby tych uprawnień. O fakcie tym organ pierwszej instancji, był informowany przez stronę skarżącą. Jednocześnie skarżący wskazał na skutki społeczne i ekonomiczne, jakie może wywołać utrzymywanie przez Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji nieuzasadnionego stanowiska wobec zweryfikowanych raportów. Pismem z dnia 14 kwietnia 2008r. strona skarżąca poinformowała Sąd, iż Krajowy Administrator Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji anulował mu przekroczenie uprawnień do emisji CO2 za lata 2005 i 2006. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, iż skarżący de facto wskazuje na niedoszacowanie wielkości emisji dwutlenku węgla z kotłowni, a jego argumenty zmierzają w istocie do zakwestionowania przydziału uprawnień w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2005r. w sprawie przyjęcia Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata 2005-2007 oraz wykazu instalacji czasowo wykluczonych ze wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. (Dz. U. Nr 264, poz. 2206) Jednakże podstawą ustalenia limitu uprawnień dla Przedsiębiorstwa w w/w rozporządzeniu, w ilości [...] uprawnień, były przesłane przez to Przedsiębiorstwo dane o emisji historycznej, w których uwzględniona była także emisja z nowo wybudowanego kotła. Zauważył także, że procedura rozdziału uprawnień do emisji przewidywała zwiększenie przydziału w stosunku do wielkości wynikającej z danych historycznych, w przypadkach gdy wnioskujący o takie zwiększenie wystąpił i odpowiednio udokumentował swoje stanowisko. Obecne działania skarżącego są zatem próba naprawienia niedopatrzeń na etapie prac przygotowawczych do sporządzenia Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata 2005-2007. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie . Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm), Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2007r. Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Instytutu Ochrony Środowiska. Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji z dnia [...] maja 2007r., na mocy którego, działając na podstawie art. 36 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 28, poz. 2784) oraz art. 106 k.p.a, po rozpatrzeniu wniosku M. Sp. z o. o. z siedzibą w S. z dnia 16 kwietnia 2007 r., postanowiono negatywnie zaopiniować przyznanie wnioskodawcy dodatkowych uprawnień do emisji z krajowej rezerwy na lata 2005-2007. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 281. poz. 2784 zwanej w dalszej części "ustawą" ). Stosownie do treści art. 22 tej ustawy uprawnienia do emisji są przyznawane prowadzącemu instalację dla każdej instalacji istniejącej, objętej systemem handlu uprawnieniami do emisji, na okres rozliczeniowy , z podziałem na poszczególne lata tego okresu. Uprawnienia do emisji dla instalacji istniejących są przyznawane w krajowym planie rozdziału uprawnień. Natomiast dla instalacji nowych, instalacji, w których dokonano zmiany, lub w przypadku zmiany prowadzącego instalację, uprawnienia do emisji na czas do końca okresu rozliczeniowego są przyznawane w zezwoleniu. Wówczas, w myśl art. 36 ust. 2 ustawy, organ wydający zezwolenie określa, po uzyskaniu opinii Krajowego Administratora, m.in. liczbę przyznanych uprawnień do emisji na czas do końca okresu rozliczeniowego. Ponadplanowy wzrost zapotrzebowania na uprawnienia w związku wybudowaniem nowej lub dokonaniem zmiany istniejącej instalacji pokrywany jest z krajowej rezerwy (art. 15 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). W rozpoznanej sprawie strona skarżąca domagała się przyznania jej dodatkowych uprawnień do emisji CO2 z krajowej rezerwy na lata 2005-2007, wskazując na niedoszacowanie przyznanych jej na ten okres uprawnień do emisji, z uwagi na nieuwzględnienie rzeczywistego przebiegu kotła 1 MW, który został oddany do eksploatacji w listopadzie 2004r. W konsekwencji przyznając limitu uprawnień dla tej instalacji w Krajowym Planie Rozdziału Uprawnień na okres 2005-2007, emisję CO2, wyznaczono go na podstawie wskaźników pomiarowych, a nie rzeczywistych danych, co doprowadziło do jego niedoszacowania. Okoliczność tą zdaniem skarżącego, potwierdzają zaś sporządzone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska [...] zweryfikowane raporty. W ocenie Sądu, wniosek skarżącego, jak słusznie wywiodły orzekające w sprawie organy, nie mógł zostać pozytywnie zaopiniowany. Wskazać należy, iż w świetle przytoczonych powyżej przepisów ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji, prowadzący instalację może żądać przyznania mu "dodatkowych" uprawnień do emisji jedynie dla instalacji nowych, w przypadku zmiany w instalacji lub zmiany prowadzącego instalację. Zgodnie z art. 3 ust. 8 ustawy pod pojęciem instalacji nowej rozumie się instalację, która powinna być objęta systemem handlu uprawnieniami do emisji, a nie została ujęta w krajowym planie rozdziału uprawnień do emisji. Przez zmianę w instalacji zgodnie z art. 3 ust. 18 ustawy rozumie się zaś zmianę w funkcjonowaniu lub rozbudowę instalacji, powodującą zmianę wielkości emisji z tej instalacji. Przy czym, z wykładni celowościowej przepisów ustawy należy wywieść, iż zmiana ta powinna nastąpić w trakcie trwania okresu rozliczeniowego, dla którego została określona krajowa rezerwa, czyli w okresie 2005-2007, a także powinna być zmianą w stosunku do stanu instalacji określonego w posiadanym przez nią zezwoleniu na udział w systemie. Warunkiem przyznania uprawnień z krajowej rezerwy jest zatem wykazanie, przez prowadzącego instalację, iż ponadplanowy wzrost zapotrzebowania na uprawnienia nastąpił w związku wybudowaniem nowej lub dokonaniem zmiany w istniejącej instalacji. Z akt sprawy wynika, iż wszystkie kotły eksploatowane w obiekcie należącym do skarżącego istniały przed rozpoczęciem pierwszego okresu rozliczeniowego 2005-2007. Ostatni z wybudowanych w kotłowni kotłów- kocioł gazowy V. o mocy 1 MW, na który to powołuje się skarżąca Spółka, został oddany do eksploatacji w dniu [...] listopada 2004 r. i jest uwzględniony wraz z innymi kotłami eksploatowanymi w tej kotłowni w zezwoleniu na uczestnictwo we wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, wydanym Spółce przez Starostę [...] w dniu [...].09.2006 r., znak: [...]. (kserokopia decyzji w aktach administracyjnych sprawy). Limit uprawnień został przyznany dla tej instalacji w Krajowym Planie Rozdziału Uprawnień. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2005 r. w sprawie przyjęcia Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata 2005-2007 oraz wykazu instalacji czasowo wykluczonych ze wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. (Dz. U. Nr 264, poz. 2206), w pozycji [...], określono przydział uprawnień do emisji dla M. Sp. z o.o. w S. Powyższe nastąpiło zaś już po uruchomieniu kotła gazowego V. Rozbudowa instalacji spalania paliw o dodatkowy kocioł gazowy o mocy cieplnej 1 MW nastąpiła więc w przedmiotowym obiekcie przed rozpoczęciem pierwszego okresu rozliczeniowego 2005-2007., a w czasie trwania tego okresu nie była ona poddawana zmianom, o którym mowa w art. 3 ust. 18 ustawy. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, słusznie orzekające w sprawie organy wywiodły, iż skarżącą spółka występując o przyznanie jej dodatkowych uprawnień z krajowej rezerwy, nie spełniła żadnego ze wskazanych powyżej wymogów określonych w art. 22 ust. 2 i 4 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy, upoważniających ją do ich otrzymania. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego, okoliczność niedoszacowania uprawnień do emisji CO2 przyznanych jej na okres 2005-2007 w Krajowym Planie Rozdziału Uprawnień nie uprawnia ją zaś do przyznania jej dodatkowych uprawnień z krajowej rezerwy, która jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt. 4 ustawy ustanowiona jest dla instalacji nowych lub instalacji w których dokonano zmiany. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, w granicach sprawy, Sąd dostrzegł również jego wadliwość, polegającą na błędnym wskazaniu w sentencji podstawy prawnej jego wydania. Powołano w niej bowiem art. 138 § 2 k.p.a, w sytuacji gdy z treści zapadłego rozstrzygnięcia wynika, iż orzeczenie to zapadło w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.. Potwierdza to zarówno brzmienie pkt. 2 rozstrzygnięcia cyt.: "utrzymuję w mocy w/w postanowienie", jak również analiza jego uzasadnienia. Mając więc na uwadze, iż z treści postanowienia w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika, że podstawę orzekania stanowił de facto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, Sąd uznał, powyższe uchybienie organu, nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) orzekł jak w sentencji.