IV SA/Wa 100/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Z. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy - skargę oddala - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. - po rozpatrzeniu zażalenia Z. Z. - zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2005r. uchyliło postanowienie Burmistrza S. o zawieszeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy dla działki nr [...], położonej w S., przy ul. [...] do czasu rozpoznania przez Sąd Najwyższy skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] czerwca 2005r., sygn. akt [...] i umorzył postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż 14 lipca 2005r. do Urzędu Miasta S. wpłynął wniosek Z. Z. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, gospodarczego z garażem oraz altany na działce nr [...], położonej w S. Zawiadomieniem z dnia 29 lipca 2005r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Z. Z. pismem z 17 sierpnia 2005r. wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na fakt, iż działka nie posiada zgodnego z obowiązującymi przepisami dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu wniosku strona wyjaśniła, iż nie zgadza się z postanowieniem Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] czerwca 2005r., sygn. akt [...], oddalającym apelację od postanowienia Sądu Rejonowego w S.z dnia [...] marca 2005r., sygn. akt [...], mocą którego zniesiona została współwłasność nieruchomości nr [...] (będącej przedmiotem postępowania o warunki zabudowy). Z tego też powodu wniósł skargę do Sądu Najwyższego o stwierdzenie niezgodności z prawem postanowienia Sądu Okręgowego w S., a teraz żąda "wstrzymania" postępowania o ustalenie warunków zabudowy do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd Najwyższy. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] września 2005r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy do czasu dostarczenia rozstrzygnięcia skargi złożonej przez wnioskodawcę do Sądu Najwyższego. Na postanowienie to Z. Z. wniósł zażalenie. Wskazał, że postanowienie Sądu Okręgowego w S. jest prawomocne, zatem wniesienie od niego skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego nie wstrzymuje jego wykonania. Poddał również w wątpliwość wniesienie skargi, ponieważ - jak zauważył - nie otrzymał jej odpisu i - jego zdaniem - nie została ona skutecznie wniesiona. W wyniku rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż instytucję zawieszenia postępowania reguluje art. 97 § 1 i art. 98 § 1 K.p.a. Artykuł 97 § 1 K.p.a. wskazuje obligatoryjne przyczyny zawieszenia postępowania. Stosownie do jego treści organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei art. 98 § 1 określa fakultatywne podstawy zawieszenia postępowania i stanowi, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego zawieszenie postępowania na podstawie wskazanego artykułu jest uzależnione od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Bezpornym jest, iż w sprawie pierwsza z wymienionych przesłanek została spełniona. Natomiast wyjaśnienia wymagało, czy przesłanki wymienione w pkt 2 i 3 też zachodzą. Przesłanka określona w punkcie 2 wskazuje, na dwa istotne czynniki, mianowicie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do innego organu lub sądu i istnienie zależności między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przesłanka ta nie może być analizowana w oderwaniu od przedmiotu postępowania, którym jest ustalenie warunków zabudowy. Ma to istotne znaczenie w kontekście brzmienia przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.), zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tym samym, ewentualne toczące się postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności nie ma wpływu na ustalenie warunków zabudowy. Ustalenie, na mocy ostatecznej decyzji, warunków zabudowy dla nieruchomości, co do której toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności następuje na ryzyko wnioskodawcy i to on będzie ponosił ujemne konsekwencje z powodu zmiany stanu prawnego nieruchomości po wydaniu takiej decyzji. Zatem między toczącym się postępowaniem w sprawie zniesienia współwłasności a wydaniem decyzji o warunkach zabudowy bezpośredni związek przyczynowy nie zachodzi. Orzeczenie sądu znoszące współwłasność może mieć wpływ na będące w toku postępowanie zmierzające do ustalenia warunków zabudowy tylko pod kątem ewentualnej zmiany przedmiotu postępowania, jednakże nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania. Kolejną przesłanką do zawieszenia postępowania określoną w art. 97 § 1 pkt 4 jest wykazanie, że nie nastąpiło rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Rozstrzygnięcie, o którym mowa wyżej, należy interpretować w tym znaczeniu, że zagadnienie wstępne nie zostało rozpoznane i nie został wydany żaden ostateczny akt administracyjny czy też prawomocne orzeczenie sądu. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala ocenić, czy kwestia zniesienia współwłasności została rozstrzygnięta prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w S. Do akt sprawy została bowiem dołączona jedynie jego kopia. Za prawdziwością twierdzenia o prawomocności powyższego postanowienia może przemawiać treść wypisów z rejestru gruntów, które jako jedynego właściciela działek (powstałych w wyniku zniesienia współwłasności) o nr [...] i [...] wymieniają Z. Z. Ostatecznie organ uznał, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nadto Kolegium wytknęło organowi pierwszej instancji samodzielne zmodyfikowanie wniosku strony. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył działki nr [...], natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania dotyczyło już działki nr [...]. Akta sprawy nie zawierają dowodu wskazującego na modyfikację wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z. Z. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] listopada 2005r. zarzucił organowi rażące naruszenie prawa. Podniósł, iż nie otrzymał kopii zażalenia Z. Z. wniesionego na postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania. Zarzucił, iż w postanowieniu nie odniesiono się do kwestii braku dostępu działki [...] do drogi publicznej oraz sprzeczności samego postępowania z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargę – wniosło o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzut skarżącego dotyczący braku przesłania kopii zażalenia, wyjaśniło iż stosownie do treści art. 131 w zw. z art. 144 K.p.a. na organie wydającym postanowienie ciąży obowiązek zawiadomienia strony o wniesieniu zażalenia. Do obowiązku tego zastosował się organ pierwszej instancji, co wynika z treści pisma z dnia 13 października 2005r., przy którym zostało przesłane do organu odwoławczego zażalenie wraz z aktami sprawy. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów organ wskazał, iż przedmiotem toczącego się postępowania było zbadanie prawidłowości zawieszenia postępowania, a zatem organ nie mógł się wypowiadać w sprawie toczącego się postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2005r. nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować jego uchyleniem. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy wniosek o zawieszenie dotyczył toczącego się postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej. Podstawą żądania zawieszenia postępowania było toczące się przed Sądem Najwyższym postępowanie ze skargi Z. Z. od postanowienia Sądu Okręgowego w S. oddalającego apelację od postanowienia Sądu Rejonowego w S., mocą którego zniesiono współwłasność nieruchomości zabudowanej o nr [...], położonej przy ul. [...] w S. (czyli tej, której dotyczył wiosek o ustalenie warunków zabudowy). Organ pierwszej instancji traktując podniesioną okoliczność jako zagadnienie wstępne, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do czasu rozpoznania skargi przez Sąd Najwyższy. Z kolei w efekcie rozpoznania zażalenia organ odwoławczy - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w przedmiocie zawieszenia. Uznał, iż pomiędzy toczącym się postępowaniem o zniesienie współwłasności a postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy nie zachodzi związek przyczynowy, którego zaistnienie jest konieczne, aby można było mówić o istnieniu zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Innymi słowy, słusznie organ przyjął, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia postępowania cywilnego o zniesienie współwłasności, zatem postępowanie to w żadnej mierze nie stanowi zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Właściwym było zwrócenie przez organ uwagi na treść artykułu 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.), mówiącego iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei ust. 1 cytowanego artykułu dopuszcza wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do nieograniczonej liczby wnioskodawców. Przedstawione rozwiązanie wiąże się z faktem, że adresat decyzji o warunkach zabudowy, tym samym i wnioskodawca, nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, w tym i prawem własności. Prawo to badane jest dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego te prawa. Decyzja nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Powyższe dowodzi, iż toczące się (obok postępowania o ustalenie warunków zabudowy) postępowanie o zniesienie współwłasności działki, na której Z. Z. planuje inwestycję nie ma żadnego wpływu na ustalenie warunków zabudowy, zatem nie jest zagadnieniem wstępnym. Ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości, co do której toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności – jak słusznie zauważył organ – toczy się na ryzyko wnioskodawcy i to on będzie ponosił ewentualne konsekwencje z powodu zmiany stanu prawnego gruntu po wydaniu przedmiotowej decyzji. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z jego brzmieniem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie przed organem pierwszej instancji. Przy czym, jeżeli zaskarżonym aktem jest postanowienie to należy mieć na względzie treść art. 144 K.p.a., stanowiącego iż w sprawach nieuregulowanych w rozdziale "zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że odpowiednie zastosowanie ma także art. 138 K.p.a. regulujący rodzaje decyzji odwoławczych. Po rozpoznaniu kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji, gdy ustali że nie było podstaw prawnych do wydania w danej kwestii postanowienia, uchyli zaskarżone postanowienie. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowiący "umarza postępowanie pierwszej instancji", musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości (wyrok NSA z dnia 8.06.2000r., sygn. akt I SA 936/99, publ. Lex nr 54134; B. Adamiak, J. Borkowsi, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 619). W sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego oprócz sformułowania "uchyla zaskarżone postanowienie" zawierało dalszą część, mianowicie "i umarza postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania". Przedstawione jego brzmienie - w świetle powyższych wywodów – jest uchybieniem procesowym, niemniej jednak - w ocenie Sądu – niemającym istotnego wpływu na wynik sprawy, z racji ograniczenia umorzenia postępowania do postępowania wypadkowego, a nie postępowania w sprawie (przed organem pierwszej instancji). Drugim uchybieniem stwierdzonym przez Sąd, jednakże również niemającym istotnego wpływu na wynik sprawy jest pewna niekonsekwencja w rozważaniach organu, które znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jak już wyżej wskazano, organ z jednej strony uznał, że toczące się postępowanie o zniesienie współwłasności zagadnieniem wstępnym nie jest, a z drugiej badał kwestię zakończenia, prawomocności, wymienionego postępowania pod kątem uprzedniości rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Rozważanie uprzedniości rozstrzygnięcia postępowania cywilnego było zbędne, skoro wcześniej uznano, że nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym. Omawiane postępowanie o zawieszenie postępowania – co już wyżej zaznaczono - toczyło się w ramach postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy. Innymi słowy było częścią, postępowaniem wypadkowym postępowania głównego, tj. ustalającego warunki zabudowy. Podkreślenie tej okoliczności jest istotne z punktu widzenia zarzutów jakie podnosi skarżący (zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym), a dotyczących postępowania głównego. Przykładowo zarzut braku dostępu do drogi publicznej winien być podnoszony w trakcie toczącego się postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jak również w postępowaniu odwoławczym, jeżeli do takiego dojdzie. Organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma wyłącznie kompetencje do ponownego rozpatrzenia sprawy w zakresie objętym zaskarżonym postanowieniem, a zatem czy w świetle przepisów były podstawy prawne do zawieszenia. Nie jest natomiast właściwy do wkraczania w rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, w której zawieszono postępowanie. Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego niedoręczenia kopii zażalenia, prawidłowo organ wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 131 w zw. z art. 144 K.p.a. na organie wydającym postanowienie ciąży obowiązek zawiadomienia strony o wniesieniu zażalenia. Zgodnie z tym przepisem organ obowiązany jest umożliwić stronie zaznajomienie się z wniesionym zażaleniem, natomiast nie ma obowiązku jego doręczenia. Pismo organu pierwszej instancji z dnia 13 października 2005r., w załączeniu którego zostało przesłane do organu odwoławczego zażalenie wraz z aktami sprawy czyni zadość wskazanemu obowiązkowi. Przedstawione motywy rozstrzygnięcia świadczą, iż nie stwierdzono w sprawie naruszenia prawa mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem - na mocy art. 151 P.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji.