IV SA/Wa 1003/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka Sędzia NSA Tadeusz Cysek Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2005r. sprawy ze skargi E.G. , M.G. i W.K. na postanowienie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia[...] listopada 2004r . Nr. [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu II. zasądza od Ministra Gospodarki i Pracy na rzecz skarżących E. G., M. G. i W. K. kwotę 350 ( trzysta pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. i D. P. oraz M. i A.W. pismem z dnia 5 maja 2000 r. wystąpili do organów geodezyjnych o dokonanie korekty w ewidencji geodezyjnej, podając, że działka oznaczona dawniej numerem ewidencyjnym [...], posiadająca wcześniej numer "[...]", została pomniejszona o [...] m- . Wnioskodawcy powołali się na mapę podziału sporządzoną przez inż. W.C., która została zatwierdzona przez Magistrat miasta O. [...] stycznia 1932 r. i stanowiła dokument do obrotu prawnego działkami powstałymi z zatwierdzonego podziału. Starosta O. decyzją z dnia [...] października 2000 r. odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dn. [...]stycznia 2001 r. uchylił w całości decyzję Starosty O. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na potrzebę rozważenia możliwości dokonania pomiaru kontrolnego celem weryfikacji przebiegu granic parceli nr [...] w odniesieniu do obecnie obowiązujących działek operatu ewidencyjnego. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta O. zlecił jednostce wykonawstwa geodezyjnego wykonanie pomiaru kontrolnego na gruncie. Operatem pomiarowym [...] nr [...] przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zamierzono prawidłowy układ działek objętych aktualnie obowiązującą ewidencją gruntów i obliczono ich powierzchnię ze współrzędnych w nawiązaniu do dawnej działki nr [...]. Decyzją z dn. [...] października 2001 r. Starosta O., powołując się na art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), § 45, § 46 i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) orzekł o wprowadzeniu następujących zmian w operacie ewidencji gruntów obręb O.: 1. w jednostce rejestrowej nr [...] skreślono działkę nr [...]o pow. [...]ha, a wpisano działki nr [...] o pow. [...] ha i [...]o pow. [...]. 2. w jednostce rejestrowej nr [...]skreślono działkę nr [...]o pow. [...] ha, a wpisano działki nr [...]o pow. [...] ha i nr [...]o pow. [...] ha oraz skreślono działkę nr [...]o pow. [...] ha, a wpisano działki nr [...]o pow. [...]ha i nr [...]o pow. [...]ha. 3. w jednostce rejestrowej nr [...] skreślono działkę nr [...]o pow. [...] ha, a wpisano działki nr [...]o pow. [...] ha i nr [...]o pow. [...] ha oraz skreślono działkę nr [...]o pow. [...] ha, a wpisano działki nr [...]o pow. [...] ha i nr [...]o pow. [...] ha. Decyzją z dn. [...] lutego 2002 r. w wyniku odwołania D. i J. P. oraz A. i M. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty O.. W uzasadnieniu organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołujących, którzy zakwestionowali operat pomiarowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, wykonany przez uprawnionego geodetę mgr. inż. M. W. w zakresie szerokości granicy północnej, południowej jak również zachodniej, wskazał, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Stąd tez poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw jako właściciela czy uprawnień do władania nieruchomością. Ponadto organ podniósł, że szczegółowo przeanalizowano operat nr [...] wykonany przez geodetę M. W. i dokonano sprawdzenia kontrolnych pomiarów na platformie [...] w oprogramowaniu [...] wykreślając automatycznie z zadanych współrzędnych obraz graficzny. Wnioskiem z dn. 6 marca 2002 r. J. i D. P. oraz M. i A.W. wystąpili do Głównego Geodety Kraju o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dn. [...] lutego 2002 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty O. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zainteresowani podali, że przedmiotem ich żądania jest sprostowanie ewidencji ich gruntów zgodnie z ich stanem prawnym, jaki wykazany jest w księdze wieczystej hip. [...] O., albowiem ani oni, jak również ich poprzednicy prawni nie przenosili choćby w części prawa własności na rzecz osób trzecich. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W uzasadnieniu organ nadzorczy zwrócił uwagę, że opracowaniem dokumentacji geodezyjno-prawnej, zleconej przez Starostę O., a przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie ustalono przebiegu granic działek. Zadaniem wykonawcy było zbadanie stanu prawnego nieruchomości, wykonanie pomiarów kontrolnych, sporządzenie wykazu synchronizacyjnego i wykazu zmian gruntowych, związanych z aktualizacją ewidencji gruntów i budynków na obszarze dawnej parceli nr [...] O.. Aktualizacji dokonano zgodnie z dokumentami prawnymi, znajdującymi się w aktach sprawy oraz pomiarami kontrolnymi, wykonywanymi przez Starostwo w O.. Ewidencja gruntów i budynków nie służy do regulacji stanów prawnych nieruchomości, a pełni jedynie funkcję rejestrującą ten stan. Zatem wydając decyzję w oparciu o dokumenty prawne, których kopie znajdują się w aktach sprawy, organ nie naruszył prawa. W wyniku złożonego przez J. i D. P. oraz M. i A. W. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Geodeta Kraju na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzją z dnia [...] marca 2004 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]stycznia 2003 r. W uzasadnieniu między innymi przypomniano, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wszczęte zostało na wniosek skarżących i decyzja Starosty O. z dn. [...]października 2001 r. rozstrzygała sprawę zgodnie z wnioskiem stron. Utworzenie nowych działek ewidencyjnych miało na celu jednoznaczne określenie granic gruntów pierwotnie oznaczonych jako działka nr[...]. W przedmiotowej sprawie działki oznaczone numerami [...],[...][...],[...] i [...]odpowiadały definicji działki ewidencyjnej zawartej w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn. 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) i z punktu widzenia ww. przepisu ich podział w celu ujawnienia granic dawnej działki nr [...] był nieuzasadniony. Jednakże organ uznał, że ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków nowych działek ewidencyjnych w miejsce działek [...],[...],[...],[...]i [...]nie narusza w sposób rażący prawa. Skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyli D. i J. małż. P. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji z dn. [...]stycznia 2003 r. i o stwierdzenie nieważności decyzji[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dn. [...]lutego 2002 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji i Starosty O.. Decyzjom Głównego Geodety Kraju skarżący zarzucili naruszenie zasad procesowych dotyczących wszczęcia oraz prowadzenia postępowania administracyjnego i oparcia ich na przepisach, które nie mogły stanowić prawnej podstawy podjętego nimi rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kpa. Zdaniem skarżących Główny Geodeta Kraju stwierdzając brak występowania przesłanek z art. 156 § 1 kpa powinien zgodnie z art. 157 § 3 kpa odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast organ bez przeprowadzenia stosownego postępowania odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji wobec czego według skarżących - decyzja ta dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Ponadto skarżący podnoszą, że decyzja ta sankcjonuje wadliwą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jak również Starosty O., który orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów zmiany polegającej nie na przywróceniu prawidłowej konfiguracji powierzchni gruntów stanowiących własność skarżących, lecz na "podziale" niektórych działek nr [...],[...],[...],[...];[...]o powierzchni łącznej [...] ha, bez zachowania obowiązujących w tym zakresie przepisów art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz pomniejszają parcelę (dawny nr [...]) o[...] m-. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 157 § 3 kpa organ wskazał, że na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a takie przesłanki w rozpoznawanej sprawie nie występowały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie niniejszej przedmiotem kontroli sądowej są decyzje organów I i II instancji, które orzekały co do zgodności z prawem decyzji Starosty O. z dnia [...] października 2001 r., której skarżący zarzucali naruszanie prawa, skutkujące nieważnością. Sąd akceptuje w pełni ugruntowaną linię orzeczniczą, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem kontroli stosowanym w razie wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Sprawa toczy się bowiem już nie w trybie zwykłym (gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenia prawa" mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia), a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadom trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Innymi słowy uznanie decyzji za nieważną może mieć miejsce w zupełnie nadzwyczajnych sytuacjach, a więc w stosunku do uchyleń decyzji w trybie zwykłym z powodu naruszenia przepisów prawa "wymogi" te są wielokrotnie wyższe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). Sąd miał więc na względzie fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem wyjątkowym, którego przesłanki muszą być interpretowane ściśle, bowiem prowadzi on do wzruszenia ostatecznej decyzji. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa zarzucanego przez skarżących. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Starostę O. art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z akt administracyjnych operat pomiarowy [...]zawierający wykaz zmian gruntowych został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...]kwietnia 2001 r. Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) obowiązkiem starosty prowadzącego ewidencję gruntów i budynków (art. 22 ust. 1 ww. ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne) jest utrzymać operat ewidencyjny w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W sprawie zostało dowiedzione, że dokonane w ewidencji wpisy miały swoją podstawę w dokumentacji złożonej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Zgodnie z art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Starostę O., podział nieruchomości polegający na wydzieleniu wchodzących w jej skład działek gruntu odrębnie oznaczonych w katastrze nieruchomości nie wymagał wydania decyzji zatwierdzającej podział. Należy zauważyć, iż z treści uzasadnienia skargi, jak również innych pism wnoszonych przez stronę w trakcie postępowania administracyjnego intencją skarżących wszczęcia postępowania o dokonanie weryfikacji danych w ewidencji gruntów, było uzyskanie przesunięcia granicy ich działki od strony zachodniej i odzyskanie w ten sposób "bezprawnie" odebranej własności części ([...] m-) dawnej działki nr [...]. W tym miejscu należy wskazać, że przepisy ww. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewidują możliwości, ażeby poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji można dochodzić i udowadniać swoje prawa właścicielskie czy uprawnienia do władania nieruchomością. Zmian w ewidencji gruntów w zakresie tytułów własności dokonuje się tylko na podstawie dokumentów urzędowych. Ewentualne zaś kwestionowanie tych dokumentów może się odbywać w przepisanym trybie i nie należy do organów ewidencji gruntów. Ewidencja służy nie ochronie praw poszczególnych podmiotów do gruntów, ale polityce fiskalnej państwa, prawu budowlanemu, ochronie gruntów rolnych, scalaniu, gospodarce przestrzennej itp. (art. 21 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Natomiast do ochrony i rejestracji praw podmiotowych na nieruchomościach służą księgi wieczyste, a spory na tle własności mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, iż ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawo do gruntów ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające (por. wyrok z dn. 20 sierpnia 1998 r. - Sygn. II SA 766/98;wyrok z 19 stycznia 1998 r. Sygn. II SA 1231/97; wyrok z 27 października 1998 r. - Sygn. II SA 1094/98; wyrok z 16 kwietnia 1998 r. - Sygn. II SA 258/98; wyrok z 18 kwietnia 1999 r. - Sygn. II SA 1632/98;). Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ten pogląd. Oznacza on, że w toku prowadzenia ewidencji i wprowadzania w niej zmian nie mogą być rozstrzygane kwestie własnościowe. Decyzja Starosty O. z dnia [...]października 2001 r., będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego nie rozstrzygała kwestii własnościowych. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przez Głównego Geodetę Kraju art. 157 § 3 kpa, to jest on całkowicie nieuprawniony. Słusznie organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że na podstawie tego art. 157 § 3 kpa można tylko orzec co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, a w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do takiego rozstrzygnięcia, ponieważ wniosek złożyła strona, a jego przedmiotem była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się rażących nieprawidłowości, przy wydawaniu decyzji z dn. [...] października 2001 r., które mogłyby skutkować nieważnością. W tym stanie rzeczy, wobec braku rażących naruszeń prawa, które mogłyby w świetle art. 156 § 1 kpa skutkować nieważnością decyzji z [...] października 2001 r., decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2004 r. i poprzedzająca utrzymujące w mocy decyzje z dnia[...]stycznia 2003 r. jest prawidłowa, a skarga na nią jako bezzasadna na podstawie art. 151 p.p.s.a. ulega oddaleniu.