IV SA/Wa 1003/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi O. w K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpatrzeniu odwołania O. w K. decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2010r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 127 ust. 3, art. 135 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) i § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2010r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż wymienioną decyzję Marszałek Województwa [...] udzielił K. S.A. [...] pozwolenia wodnoprawnego na: - wprowadzanie do potoku [...] wylotem [...] w km [...] nadmiarze ścieków przemysłowych (mieszaniny wód z odpływu naturalnego do wyrobisk, odcieków i ścieków przemysłowych powstałych z wody wykorzystywanej na dole kopalni do celów technologicznych)- w ilości 60 000 m3/d o parametrach: - zawiesiny ogólne - 35 mg/l i poniżej, - chlorki - 8450 mg/l i poniżej, - siarczany - 2100 mg/l i poniżej, - wprowadzanie do potoku [...] wylotem [...] w km [...] nadmiarze ścieków przemysłowych (mieszaniny wód z odpływu naturalnego do wyrobisk, odcieków i ścieków przemysłowych powstałych z wody wykorzystywanej na dole kopalni do celów technologicznych) - w ilości 60 000 m3/d o parametrach jak powyżej. Ponadto zobowiązano K. do wykonywania pomiarów ilości i jakości odprowadzanych ścieków zgodnie z wytycznymi zawartymi w w/w rozporządzeniu, utrzymania w należytym stanie technicznym kanalizacji, urządzeń podczyszczających, rowów doprowadzających oraz wylotów, utrzymania w należytym stanie koryta potoku [...] na odcinku od km [...] do [...] oraz informowania uprawnionego do rybactwa o awariach mogących mieć wpływ na jakość i ilość ścieków przemysłowych wprowadzanych do potoku. Pozwolenie zostało udzielone do dnia [...] listopada 2002r. Od powyższej decyzji odwołanie złożył O. w K. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez bezpodstawne zastosowanie § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, zwanego dalej rozporządzeniem. Zdaniem skarżącego w sprawie niniejszej nie zostały spełnione przesłanki wskazane w powołanym przepisie rozporządzenia, warunkujące przyzwolenie na sumaryczną zawartość chlorków i siarczanów większą niż 1 g/l. Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Wskazał, iż z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż udzielił pozwolenia na wprowadzenie ścieków, korzystając z dyspozycji § 17 w/w rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że do śródlądowych wód powierzchniowych płynących mogą być wprowadzane wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych - niezależnie od zawartości sumy chlorków i siarczanów - wtedy gdy w wodach odbiornika sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów, w miejscu pełnego wymieszania, nie przekroczy 1 g/l. Jeżeli nie można dotrzymać tego warunku, a zastosowanie odpowiedniego rozwiązania technicznego nie jest możliwe lub ekonomicznie nieuzasadnione organ wydający pozwolenie wodnoprawne może skorzystać z regulacji ust. 3 § 17 i dopuścić sumaryczną zawartość chlorków i siarczanów większą niż 1 g/l, gdy nie spowoduje to szkód w środowisku wodnym i nie utrudni korzystania z wód przez innych użytkowników. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, że podziela argumentację organu pierwszej instancji, co do zasadności udzielenia pozwolenia na podstawie w/w przepisu wskazując, iż K. zrealizowała szereg działań, które pozwoliły na zmniejszenie zrzutu zasolonych ścieków m.in. przez zastosowanie metod górniczo-geologicznych ograniczających dopływ wód zasolonych do wyrobisk, wykorzystywanie części tych wód do celów podsadzkowych, do celów ppoż na dole K. oraz na potrzeby Z. Ponadto część wód kopalnianych, kwalifikowanych do wód pitnych jest ujmowana selektywnie i wykorzystywana do celów bytowo-gospodarczych. W ocenie Prezesa zastosowano zatem możliwe do zrealizowania rozwiązania techniczne i uzasadnione ekonomicznie. Zaznaczył, iż wody potoku [...] nie są wykorzystywane ze względu na stopień ich zanieczyszczenia, spowodowany korzystaniem z tego cieku, jako odbiornika ścieków różnego pochodzenia, w tym wprowadzanych m.in. przez aglomeracje, kopalnie, ze składowisk odpadów. Poza tym dla tego cieku nie ustalono też warunków korzystania, które określałyby dla niego wymagania jakościowe związane z ich użytkowaniem. Podkreślił, iż w operacie wodnoprawnym wskazano, że stopień zasolenia potoku poniżej zrzutów ścieków z K. działa zabójczo na rośliny wodne, eliminuje wiele gatunków zooplanktonu i niektóre gatunki glonów, jednakże nie eliminuje możliwości bytowania ryb, nie uniemożliwia też procesów samooczyszczania wód. Powyższe okoliczności uzasadniają - w ocenie organu drugiej instancji - celowość skorzystania z odstępstwa przewidzianego w § 17 ust. 3 rozporządzenia i dopuszczenie przekroczeń zawartości sumy chlorków i siarczanów ponad 1 g/ I. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowane pozwolenie wodnoprawne wydane zostało zgodnie z przepisami Prawa wodnego i w/w rozporządzenia. Skargę na powyższą decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł O. w K., podnosząc zarzut analogiczny jak w odwołaniu, tj, naruszenie prawa materialnego poprzez bezpodstawne zastosowanie § 17 ust. 3 rozporządzenia. Ponadto krytycznie odniósł się do stanowiska organu odwoławczego podzielającego argumentację przytoczoną w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji sprowadzającą się do stwierdzenia, że K. zrealizowała szereg działań, które skutkują zmniejszeniem zrzutu zasolonych ścieków. Podkreślił, że utrzymanie w mocy pozwolenia wodnoprawnego spowoduje utrzymanie stanu faktycznego, który nie eliminuje zarówno szkód w środowisku wodnym, jak i utrudnień w korzystaniu z wód przez innych użytkowników. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, iż z operatu wodnoprawnego wynika, że odprowadzanie wód z odwodnienia K. do potoku [...] nawet przy zrzucie o maksymalnym stężeniu chlorków i siarczanów spowoduje tylko lokalne podwyższenie zasolenia potoku, a następnie wraz z biegiem cieku jego wody ulegną wysłodzeniu. Podkreślił, iż w świetle informacji podanych w operacie w wodach powierzchniowych tego rejonu utrwalił się stan biologiczny zdeterminowany m. in. wprowadzaniem do nich od lat wód z odwodnienia, dlatego odprowadzanie takich wód na warunkach określonych w zaskarżonej decyzji nie spowoduje zmniejszenia populacji ryb. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną w rozpoznawanej sprawie decyzją udzielono na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1. art. 127 ust. 3 , art. 135 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), zwanej dalej ustawą i § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984 ze zm.),zwanego dalej rozporządzeniem, K. S.A. [...] pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do potoku [...] ścieków przemysłowych stanowiących mieszaninę wód z dopływu naturalnego do wyrobisk, odcieków i ścieków przemysłowych powstałych z wody wykorzystywanej na dole kopalni do celów technologicznych o określonych parametrach zawiesiny ogólnej, chlorków i siarczanów. Zaakcentowania wymaga, że generalną zasadą przyjętą w ustawie jest, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, ani wyrządzać szkód ( art. 31 ust. 2 ), gdyż wody, jako integralna część środowiska oraz siedliska dla zwierząt i roślin, podlegają ochronie, niezależnie od tego, czyją stanowią własność ( art. 38 ust.1). Celem ochrony wód, jaki nakreślił ustawodawca, jest utrzymywanie wód lub poprawa jakości wód, biologicznych stosunków w środowisku wodnym ( art. 38 ust. 2 ). Działaniami mającymi służyć osiągnięciu wskazanego celu jest m.in. unikanie, eliminowanie i ograniczanie zanieczyszczenia wód, w szczególności spowodowanego przez wprowadzanie do jednolitych części wód powierzchniowych substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (art. 38 ust. 4). Dokonana przez Sąd analiza przyjętych jako dopuszczalne w zakwestionowanym przez stronę skarżącą pozwoleniu wodnoprawnym, wskaźników zawartości chlorków i siarczanów w ściekach przemysłowych wprowadzanych do potoku [...], daje podstawę do stwierdzenia, iż organy legalizując wysokość zawartości tych związków chemicznych nie uwzględniły celów przytoczonych powyżej, wynikających z ustawy. Jak wynika bowiem z "Operatu wodnego na wprowadzenie nadmiaru wód dołowych [...] do potoku [...]" opracowanego na zlecenie podmiotu wnioskującego o udzielenie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, średnie stężenie jonów chlorków i siarczanów za okres 2009 - 2010 wynosiło: - na wylocie W-1 - chlorków 4030 mg/l, siarczanów 1945 mg/l; - na wylocie W-2 - chlorków 4068 mg/l, siarczanów 1997 mg/l. Powyższe wskaźniki zostały ustalone na podstawie comiesięcznych analiz wód odprowadzanych określonymi powyżej wylotami ( strona 32 operatu). W operacie podano dalej, iż biorąc pod uwagę możliwość uśredniania przez K. ilości i jakości wprowadzanych wód dołowych do odbiornika, do obliczeń przyjęto zarówno średnie jak i maksymalne stężenia chlorków i siarczanów, stwierdzone w badanych wodach dołowych odprowadzanych do odbiornika - potoku [...]. Jednocześnie w tabeli nr 5, mającej odzwierciedlać jakość nadmiaru wód dołowych wprowadzanych do potoku, sporządzonej w oparciu o przeprowadzone analizy fizyko-chemiczne wykonane przez laboratorium K. [...], wykazano, że maksymalne stężenie chlorków stwierdzono na wylocie [...] w dniu 7 czerwca 2005r. i osiągnęło ono poziom 8 456,65 mg/l i 2100 mg/l siarczanów, zaś na wylocie drugim w dniu 18 stycznia 2005r. i wyniosło ono wówczas chlorków 8438,77 mg/l, a odnośnie zawartości siarczanów brak jest danych. Na podstawie opisanych powyżej wskaźników wykonawca operatu tj. P. Spółka z o.o. w K. za zasadne uznał przyjęcie dla wylotów [...] i [...] przewidywanego maksymalnego stężenia chlorków- 8450 mg/l i stężenia siarczanów- 2100 mg/l. W ocenie Sądu co najmniej niezrozumiałe jest ustalenie na przyszłość dopuszczalnego stężenia chlorków na podstawie ich maksymalnego stężenia w odległym 2005 roku, w sytuacji, gdy w okresie od 10 listopada 2009r. do 10 maja 2010 r. było ono dwukrotnie niższe. Wskazane jest przy tym zauważyć, iż w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2010r. Marszałka Województwa [...] podano, że w latach 2005-2009 realizowany był [...] program działań [...], co pozwoliło na osiągnięcie efektu ekologicznego w postaci obniżenia ładunku soli w wodach dołowych odprowadzanych do potoku [...]. Skoro zatem możliwe było obniżenie zawartości chlorków do poziomu średniego 4030 mg/l w okresie ostatniego roku, to przyjęcie jako dopuszczalnego stężenia w ilości 8459 mg/l w pozwoleniu wodnoprawnym nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązującego porządku prawnego krajowego, jak również prawa unijnego. Uszło uwadze organom orzekającym w sprawie, że przyjęcie dwukrotnie wyższego wskaźnika zawartości chlorków wód dołowych odprowadzanych do potoku pozostaje w sprzeczności z celami przyjętymi w dyrektywie 2000/60 WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. U. UE. L Nr 327 z późn. zm.), która wyznacza 15-letni okres na osiągnięcie dobrego stanu dla wód powierzchniowych. Niezależnie od powyższych wywodów wskazać należy, iż ogólną zasadą wynikającą z rozporządzenia z dnia 24 lipca 2006 r. jest, by ścieki wprowadzane do wód nie wywoływały w wodach takich zmian fizycznych, chemicznych i biologicznych, które by uniemożliwiały prawidłowe funkcjonowanie ekosystemów wodnych i spełnienie przez wody określonych dla nich wymagań jakościowych, związanych z ich użytkowaniem wynikającym z warunków korzystania z wód regionu wodnego. Z kolei przepis § 17 rozporządzenia zawiera szczegółową regulację dotyczącą wprowadzania do śródlądowych wód powierzchniowych płynących - wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. W przepisie § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wprowadzony został warunek, że wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych niezależnie od zawartości sumy chlorków i siarczanów, z wyłączeniem wskaźników, które są określone w Ip. 16 i 17 w tabeli II w załączniku nr 3 do rozporządzenia, mogą być wprowadzane do śródlądowych wód powierzchniowych płynących, jeżeli nie narusza to warunków określonych w § 3 rozporządzenia, a sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów w tych wodach, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania, nie przekroczy 1 g/l. Określenie tego ostatniego warunku (sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów w tych wodach, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania, nie może przekroczyć 1 g/l.), odnoszącego się nie do zawartości zanieczyszczeń w ściekach, ale do stanu wód powstałego na skutek ich wprowadzenia, zgodne jest z upoważnieniem ustawowym, wynikającym z art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy. Przepis § 17 ust. 3 rozporządzenia, na który powołał się organ drugiej instancji statuuje warunki przyjęcia przez organ jeszcze dalej idącego odstępstwa od zasady. Wynika z niego, że wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych mogą być wprowadzane do śródlądowych wód powierzchniowych płynących, nawet wtedy, gdy spowodują, że sumaryczna wartość chlorków i siarczanów w tych wodach będzie większa niż 1 g/l, jeżeli łącznie spełnione są przesłanki: 1) zastosowanie odpowiedniego rozwiązania technicznego jest niemożliwe lub ekonomicznie nieuzasadnione, 2) przekroczenie parametru sumarycznej wartości chlorków i siarczanów w tych wodach (określonego na 1 g/l) nastąpi na krótkich odcinkach poniżej miejsca wprowadzenia wód, 3) nie spowoduje to szkód w środowisku wodnym, 4) nie utrudni korzystania z wód przez innych użytkowników. W tym miejscu należy podnieść, iż brzmienie przepisu § 17 ust. 3 "Jeżeli niemożna dotrzymać warunków (...) można dopuścić sumaryczną zawartość chlorków i siarczanów większą niż 1 g/l, jeżeli nie spowoduje to szkód w środowisku wodnym i nie utrudni korzystania z wód przez innych użytkowników", wskazuje, że decyzja organu wydana na jego podstawie, podjęta jest w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Przez "uznanie administracyjne" rozumie się bowiem takie uregulowanie kompetencji organu administracji, że organ ten może rozstrzygnąć sprawę administracyjną w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym. Z tego też względu organ wydający decyzję na zasadzie uznania administracyjnego jest obowiązany do wykazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy nie zbadał, czy organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Ograniczył się do stwierdzenia, że podziela argumentację przytoczoną w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, co w ocenie Sądu w tej konkretnej sprawie nie było wystarczające w świetle art. 15 k.p.a. Reasumując należy stwierdzić, że po pierwsze - organy orzekające w niniejszej sprawie nie wykazały w sposób dostateczny spełnienia przesłanek do zastosowania § 17 ust. 3 rozporządzenia, po drugie - nie przedstawiły przekonywującej argumentacji uzasadniającej udzielenie pozwolenia na warunkach w nim określonych. Okoliczność, że wody potoku [...] nie są wykorzystywane ze względu na stopień ich zanieczyszczenia, spowodowany korzystaniem z tego cieku jako odbiornika ścieków różnego pochodzenia, na którą powołały się organy, nie może stanowić argumentu przemawiającego za słusznością udzielenia pozwolenia na warunkach ust. 3 § 17 rozporządzenia. Wskazane powyżej nieprawidłowości w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co prowadziło do uwzględnienia wniesionej skargi, w konsekwencji do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit a , c , art. 152 p.p.s.a.