IV SA/Wa 1004/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego W. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2008 r. odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji pod nazwą "przebudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku S. – W. – W. od km 220 + 670 do km 224 +317 i od km 225 + 128 od km 237 + 048" wraz z zatwierdzeniem na potrzeby tej inwestycji projektów podziału nieruchomości. W uzasadnieniu Minister zaznaczył, że w jego ocenie, nie można jeszcze raz -w trybie art. 156 § 1 Kpa - domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, powołując się na tę samą podstawę prowadzącą do stwierdzenia nieważności, co uczynili wnioskodawcy. Zdaniem Ministra sprawa ta została już rozpatrzona w trybie nieważnościowym, bowiem Minister Budownictwa w dniu [...] października 2006 r. orzekł, na wniosek A. K., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. W ocenie Ministra z uzasadnienia uprzedniej decyzji z [...] października 2006 r. wynika, że organ nie znalazł również innych podstaw do stwierdzenia nieważność tej decyzji lokalizacyjnej, poza podnoszonymi wówczas przez skarżącą. Minister nie podzielił nadto stanowiska wnioskujących o ponowne rozpatrzenie sprawy, że jego uprzednia decyzja narusza art. 11 g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. Z. zarzucając jej naruszenie: przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących pojęcie decyzji ostatecznej i zasadę stałości decyzji administracyjnych (w tym zwłaszcza art. 16 Kpa - poprzez zastosowanie tego przepisu do decyzji wydanych w sytuacji braku tożsamości sprawy); przepisu art. 11g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - poprzez uznanie, iż sprawa została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, wobec braku Sygn. akt IV SA/Wa 1004/09 tożsamości stron decyzji poprzedniej i obecnej oraz braku tożsamości przedmiotu tych decyzji; 3. przepisu art. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 4 tej ustawy w zw. z art. 106 Kpa i w zw. z art. 39 Kpa, poprzez fakt odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. mimo, iż organ ten przystąpił do merytorycznego rozpoznawania wniosku złożonego przez GDDKiA bez sprawdzania, czy zostały spełnione wszelkie wymogi formalne uprawniające GDDKiA do złożenia takiego wniosku. W szczególności z pominięciem ustalenia, czy zgodnie z Kpa przeprowadzona została procedura opiniodawcza, poprzedzająca złożenie wniosku i wydanie decyzji lokalizacyjnej. W ocenie skarżącego, bez dowodu na to, iż GDDKiA na podstawie art. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 106 Kpa § 2 Kpa zawiadomiła każdą stronę o wystąpieniu do wójta o wydanie opinii, oraz bez dowodu, iż wójt wydał taką opinię w trybie art. 106 Kpa – Wojewoda [...] nie mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznawania wniosku GDDKiA; 4. przepisu art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w zw. z art. 10 Kpa - poprzez fakt odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., mimo iż decyzja ta rażąco narusza, art. 10 § 1 Kpa; 5. przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie, z którym Rzeczpospolita Polska chroni własność, a własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisów ustawowych ograniczających własność (jako stanowiących wyjątek od zasady konstytucyjnej) nie można interpretować rozszerzająco. Zatem nie może, zdaniem skarżącego, ostać się decyzja, implikująca ograniczenie prawa własności, która nie została wydana w trybie określonym przez ustawę w zgodzie z Konstytucją, tj. w tym przypadku przy ścisłym dochowaniu art. 3 i 4 ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w zw. z art. 106 Kpa, W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nie odniesiono się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczących braku podmiotowej tożsamości decyzji Sygn. akt IV SA/Wa 1004/09 wydanych z wniosku A. K. i skarżącego, a tym samym do zarzutu naruszenia art. 16 Kpa. Skarżący wskazał, że nie był stroną postępowania na etapie postępowania, w wyniku którego Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2006 r., odmówił stwierdzenia na wniosek A. K. nieważności decyzji Wojewody [...]. Decyzja ta nie została mu doręczona. W ocenie skarżącego, mając na uwadze zapis art. 11 g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję lokalizacyjną należy traktować oddzielnie w odniesieniu do każdej działki, której dotyczy. Stąd też, nie można uznać przedmiotowej tożsamości postępowania z wniosku skarżącego z zakończonym postępowaniem na wniosek A. K., właścicielki innej nieruchomości. Zdaniem skarżącego, organ wojewódzki nie mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania wniosku, bez wcześniejszego wyjaśnienia, czy GDDKiA na podstawie art. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w związku z art. 106 § 2 Kpa, zawiadomiła każdej strony o wystąpieniu do wójta o wydanie stosownej opinii oraz o wydaniu w wyniku tego przedmiotowej opinii. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 154 Kpa, poprzez jego niezastosowanie wskazując, że zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazał, iż w przedmiotowej sprawie posiada słuszny interes jako strona z uwagi na to, że decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu na etapie opiniowania inwestycji przez wójta, czym naruszono art. 10 Kpa, a w konsekwencji również art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 w zw. z art, 8 ust. 2 Konstytucji RP. Podnosząc wskazane naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury, stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sygn. akt IV SA/Wa 1004/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały oparte na uzasadnionych podstawach. Na wstępie należy zauważyć, iż z uwagi na to, że decyzja wywłaszczająca skarżącego z przedmiotowej nieruchomości została wyeliminowana z porządku prawnego - posiada on przymiot strony niniejszego postępowania i mógł skutecznie wywieść rozpatrywaną skargę. Wniosek W. Z. oraz innych osób z dnia [...] maja 2008 r. dotyczył stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji pod nazwą "przebudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku S. – W. – W. od km 220 + 670 do km 224 +317 i od km 225 + 128 od km 237 + 048" wraz z zatwierdzeniem na potrzeby tej inwestycji projektów podziału nieruchomości. Minister stwierdził, że postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie było już prowadzone - na skutek wniosku A. K. i z tego względu wywiódł, iż ponowne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, tym razem z wniosku W. Z. oraz innych osób jest niedopuszczalne. Poglądu tego nie można jednakże podzielić. Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, zainicjowane wnioskiem strony, składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W fazie pierwszej bada się jedynie kwestie formalne. Postępowanie wyjaśniające winno w tym przypadku dotyczyć takich kwestii jak; wniesienie żądania przez legitymowany podmiot, posiadający zdolność do czynności prawnych, przy wskazaniu podstawy z art. 156 § 1 Kpa. Nie może ono natomiast prowadzić do wyjaśnienia, czy przyczyny nieważności rzeczywiście zachodzą, co winno być wyjaśnione na dalszym etapie postępowania nieważnosciowego. Pierwsza faza dotycząca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się zawiadomieniem stron o jego wszczęciu, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzane w fazie pierwszej nie może prowadzić do ustalenia, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce. Kwestie te bowiem winny być wyjaśnione Sygn. akt IV SA/Wa 1004/09 na następnym etapie postępowania. Ta dalsza faza postępowania, której celem jest wydanie decyzji o stwierdzeniu, względnie odmowie stwierdzenia nieważności, rozpoczyna się z chwilą doręczenia stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, W decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie może zatem formułować ocen merytorycznych, co do legalności kontrolowanej decyzji. Wydając decyzje odmowną obowiązany jest natomiast wyjaśnić, z jakich przyczyn procesowych wszczęcie tego postępowania nadzwyczajnego uznał za niemożliwe. Zauważyć należy, że decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji pod nazwą "przebudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku S. – W. – W. od km 220 + 670 do km 224 +317 i od km 225 + 128 od km 237 + 048" wraz z zatwierdzeniem na potrzeby tej inwestycji projektów podziału nieruchomości (jak również decyzja z dnia [...] października 2006 r. odmawiająca stwierdzenia jej nieważności wydana z wniosku A. K.) nie były przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 wyrażono pogląd, że zwrócenie się do organu administracji publicznej z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, która wcześniej była już przedmiotem oceny sądu administracyjnego, podlega tym samym rygorom procesowym, co wszystkie inne żądania w tym przedmiocie. Daje się je wywieść z treści art. 157 § 3 Kpa rozpatrywanego w powiązaniu z art. 158 § 1 Kpa. Pierwszy z tych przepisów umocowuje właściwy organ do odmowy wszczęcia postępowania i określa formę zajęcia stanowiska w tej kwestii. Jakkolwiek nie sprecyzowano w nim przesłanek odmowy, w doktrynie upatruje się ich w podmiotowych i przedmiotowych przyczynach niedopuszczalności postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania..,, s. 776). Bez przeprowadzenia oceny odnoszącej się do tych aspektów sprawy, organ nie może przystąpić do rozpoznania skierowanego do niego żądania co do meritum. W uchwale przyjęto, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 Kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu Sygn. akt IV SA/Wa 1004/09 - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku żart. 156 § 1 Kpa. W ocenie Sądu z uzasadnienia tej uchwały wynika, iż organ może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy sprawa była uprzednio rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem przez Sąd Administracyjny "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego". Zatem, skoro w niniejszej sprawie nie orzekał Sąd Administracyjny organ orzekający winien merytorycznie rozpoznać żądanie skarżącego - czyli po wszczęciu tego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przejść do drugiego etapu -rozstrzygając co do istoty. Zdaniem Sądu nie można także uznać, by w sprawie występowała powaga rzeczy osądzonej (res iudicata). Decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. została bowiem wydana po rozpatrzeniu wniosku A. K., a nie W. Z.. Aby można było uznać, że w sprawie występuje res iudicata musi istnieć tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejnymi decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość taka zachodzi wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 764). Z tego względu należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie ma tożsamości podmiotowej (wśród wnioskodawców drugiego wniosku nie było A. K.). Powaga rzeczy osądzonej zachodziłaby także w sytuacji, gdyby wnioskodawcą uprzedniego postępowania nieważnościowego był W. Z., lub ktokolwiek z obecnych wnioskodawców. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz art. 4 tej ustawy w związku z art. 106 Kpa i w związku z art. 39 Kpa, a nadto naruszenia art. 4 cyt. ustawy w zw. z art. 10 Kpa, czy też naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji i art. 154 Kpa należy wskazać, że są one przedwczesne. Organ administracji publicznej nie badał sprawy merytorycznie - stwierdził jedynie, że z uwagi na fakt, iż sprawa była wcześniej rozpatrywana, odmawia wszczęcia Sygn. akt IV SA/Wa 1004/09 postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. Minister nie przeprowadził więc merytorycznej kontroli decyzji, której stwierdzenia nieważności żądał m. in, skarżący, a podjął jedynie rozstrzygnięcie procesowe. Postawienie wskazanych zarzutów byłoby więc zasadne wówczas, gdyby organ rozstrzygnął sprawę merytorycznie – tzn. stwierdziłby lub odmówiłby stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. Na marginesie należy jedynie stwierdzić, iż ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych miała na celu przyspieszenie i usprawnienie przeprowadzenia inwestycji drogowych, przewidując odpowiednio uproszczoną procedurę. Z tego też względu zawiera pewne odmienności w zakresie sposobu eliminowania decyzji lokalizacyjnych wydanych w jej trybie z obrotu. Zapis taki został pomieszczony początkowo w jej art. 9 ust. 3, a po nowelizacji z 2008 r. w art. 11g ust, 3, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym ani przed sądem administracyjnym nie można stwierdzić nieważności decyzji lokalizacyjnej w całości, gdy wadą dotknięta jest tylko jej część dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. W wyniku tego zapisu należy uznać, że postępowanie nieważnościowe tyczące takiej decyzji, zainicjowane z wniosku osoby mającej nieruchomość na pewnym fragmencie tej drogi bardzo często nie będzie prowadziło do stwierdzenia jej nieważności odnośnie innych nieruchomości, położonych w innych miejscach znajdujących się na jej przebiegu i objętych daną decyzją lokalizacyjną. Nawiązując do żądania skarżącego należy zauważyć, iż Sąd nie może orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., jak oczekuje tego skarżący. Decyzja ta w ustawowym terminie nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, wobec czego stała się ostateczna. Można więc poddać ją kontroli jedynie w trybie nadzwyczajnym. Dopiero gdy okaże się, że tryb ten został skutecznie uruchomiony, rolą właściwego organu będzie orzekanie co do istoty sprawy, w której to funkcji Sądy Administracyjne nie mogą zastępować organów administracji publicznej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). W Sygn. akt IV SA/Wa 1004/09 pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 152 cyt ustawy, a w pkt 3 o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 tej ustawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku należy zastosować się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. Nadto z uwagi na to, iż jeden z uczestników postępowania (wnioskodawca) – J. S. zmarł po wniesieniu skargi do Sądu Administracyjnego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie należało ustalić następców prawnych zmarłego uczestnika postępowania i zapewnić im udział w tym postępowaniu.