IV SA/Wa 1004/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego T. M. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T.M. decyzją z dnia [...] marca 2013r. (nr [...]) Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, działając na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (Dz.U. Nr 191, poz. 1133), zwanej dalej "ustawą abolicyjną" po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012r. (nr [...]) o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organy administracji przedstawiły okoliczności faktyczne tej sprawy w następujący sposób: T.M. (obywatel [...]) złożył w dniu [...] kwietnia 2012r. do Wojewody [...] wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w trybie tzw. abolicji. We wniosku oświadczył, że przybył do Polski w celu zarobkowym w maju 2006 r. i datę tę podał jako datę ostatniego wjazdu do Polski (rubryka E IVb pkt 2 wniosku). Jednocześnie w pkt E V wniosku (podróże i pobyty zagraniczne w okresie ostatnich 5 lat) podał : od lutego do sierpnia 2007r.- [...] (wydalenie - pkt E VII) oraz wrzesień 2011r. – [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2012r. Wojewoda [...] wezwał wnioskodawcę do przedstawienia dokumentów potwierdzających nieprzerwany pobyt w Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej od 20 grudnia 2007r. Cudzoziemiec nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Natomiast podczas przesłuchania w dniu [...] czerwca 2012r. powtórzył, że w Polsce przebywa od maja 2007 roku. Zeznał, że w lutym 2007r. został deportowany do [...], skąd powrócił do Polski w sierpniu 2007r. Ponadto oświadczył, że wyjechał z Polski do [...] "około września 2011r. na miesiąc". Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2012r., wydaną na podstawie art. 3 ust.2 pkt 1 i pkt 3 w związku z art.1 i art. 3 ust. 1 ustawy abolicyjnej oraz art. 104 K.p.a. odmówił skarżącemu udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że cudzoziemiec we wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie podał, że ostatnio wjechał na terytorium Polski w maju 2006r. Oświadczenie to – zdaniem organu – pozostaje w sprzeczności z twierdzeniami skarżącego, co do terminów opuszczania granic Polski (do [...] i [...]). Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że T.M. posiadał zezwolenie na pobyt w [...] z terminem obowiązywania od [...] lipca 2009r. do [...] stycznia 2012r., wydane ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej. Jednocześnie organ podkreślił, że cudzoziemiec w dniu [...] grudnia 2011r. został wpisany do wykazu osób niepożądanych na terytorium [...]. Wynika z tego, zdaniem organu, że cudzoziemiec przebywał na terytorium [...] od 2009r. do grudnia 2011r. Z powyższych ustaleń organ pierwszej instancji wywiódł, że: - po pierwsze: w toku postępowania administracyjnego zostało obalone domniemanie nieprzerwanego pobytu zawarte w art. 3 ust. 4 ustawy abolicyjnej, po drugie - cudzoziemiec we wniosku o udzielenie abolicji zawarł fałszywe informacje dotyczące podróży zagranicznych (zataił pobyt w [...] co najmniej od 2009r.). Z tych przyczyn Wojewoda uznał, że wobec cudzoziemca zachodzą przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie, określone w przepisie art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy abolicyjnej (odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie z powodu przedstawienia przez cudzoziemca fałszywych informacji) oraz 3 ust. 3 pkt 1 tej ustawy (niespełnienie wymogów do udzielenia zezwolenia, określonych w art. 1 ustawy). Pismem z dnia [...] listopada 2012r. T.M. złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. Zarzucił organowi administracji naruszenie przepisów postępowania normujących postępowanie dowodowe (art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a.) oraz przepisów ustawy o abolicji. Zdaniem cudzoziemca organ nie wyjaśnił okoliczności sprawy i w konsekwencji błędnie zastosował art. 3 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy abolicyjnej. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] marca 2013r., wydaną na podstawie art. 33 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy abolicyjnej oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że informacje przestawione przez cudzoziemca we wniosku o udzielenie abolicji są "nielogiczne". Stwierdził, że "trudno dać wiarę", że cudzoziemiec "posiadając od 2009r. legalny pobyt w Czechach w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, o czym nie poinformował organu pierwszej instancji, zdecydował się na nielegalny pobyt w Polsce, a następnie powrócił do [...] w celu znalezienia tam pracy". W jego ocenie nie można uznać, że cudzoziemiec przebywał w Polsce w okresie od lipca 2009 r. do grudnia 2011 r. bowiem w tym okresie posiadał tytuł pobytowy uprawniający go do legalnego pobytu w [...]. W związku z tym organ nie dał wiary twierdzeniom cudzoziemca dotyczącym nieprzerwanego pobytu w Polsce we wskazanym we wniosku okresie. Organ odwoławczy podkreślił, że w art. 3 ust. 4 ustawy abolicyjnej zostało przyjęte domniemanie, zgodnie z którym pobyt cudzoziemca ubiegającego się o abolicję uznaje się za nieprzerwany, jeżeli nic innego nie wynika z zebranego materiału dowodowego lub z okoliczności sprawy. Przyjęcie takiej konstrukcji prawnej powoduje, że w sytuacji, gdy nic innego nie wynika z akt i okoliczności sprawy, strona nie musi udowadniać, że jej pobyt na terytorium Polski w wymaganym w art. 1 pkt 1 ustawy okresie (co najmniej od 20 grudnia 2007r.) jest nieprzerwany. Powyższe rozwiązanie ma upraszczać postępowanie dowodowe oraz umożliwiać cudzoziemcom, którzy przebywają w Polsce od dłuższego czasu uregulowanie swojej sytuacji życiowej. Jednakże, jeśli powyższe domniemanie zostanie obalone przez organ administracji ciężar dowodu w kwestii nieprzerwanego pobytu cudzoziemca zostaje przesunięty na stronę postępowania. T.M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę ostateczną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zarzucił organowi administracji naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego polegało - zdaniem skarżącego - na naruszeniu art. 1, art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy o abolicji i art. 64 ust. 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r., Nr 264, poz. 1573) przez nieuprawnione przyjęcie, że skarżący nie spełnia warunków legalizacji jego pobytu w Polsce. Natomiast naruszenie prawa procesowego (przepisów postępowania) polegało zdaniem strony skarżącej na naruszeniu art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez nieprawidłowe wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i wydanie decyzji, której sens przeczy ratio legis ustawy o abolicji. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, uznając, że zostały wydane z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Organy nie wyjaśniły bowiem wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, dokonały dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego podania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów cudzoziemca. Organ drugiej instancji oparł swą decyzję o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Polski na dwóch przesłankach : 1) przyjął, że skarżący nie spełnił wymagania nieprzerwanego, nielegalnego pobytu w Polsce w okresie wymaganym ustawą dla zalegalizowania pobytu w Polsce ; to ustalenie organ poczynił na podstawie udzielonej przez [...] Oddział Straży Granicznej w K. informacji, że skarżący w okresie od [...] 07.2009 do [...].01.2012r. posiadał zezwolenie na długoterminowy pobyt w [...] wydane ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej i w okresie od [...] grudnia 2011r. do [...] lipca 2012r. był wpisany do wykazu osób niepożądanych na terytorium [...] (art. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy abolicyjnej) ; 2) uznał, że skarżący zawarł we wniosku o zalegalizowanie pobytu fałszywe informacje, ponieważ nie ujawnił, że wyjechał z Polski do [...] w 2009 r. (art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy). Każda z przesłanek udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na terytorium Polski określonych w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy stanowi samodzielną podstawę odmowy udzielenia zezwolenia w trybie abolicji. Sąd podkreśla, że ustalenia organu dotyczące zaistnienia obu negatywnych przesłanek udzielenia zezwolenia zostały oparte jedynie na dowodach pośrednich, nie zaś na faktach, które wskazywałyby wprost, że skarżący rzeczywiście opuścił Polskę na okres nie pozwalający przyjąć, że jego pobyt w Polsce był nieprzerwany. Sam bowiem fakt, że skarżący posiadał formalne zezwolenie na pobyt w [...] w określonym w tym dokumencie okresie nie jest dostatecznym dowodem potwierdzającym, że w tym czasie rzeczywiście tam (w [...]) przebywał. O takim pobycie w [...] w okresie posiadania zezwolenia na pobyt w tym kraju nie dowodzi również fakt, że został wpisany do rejestru osób niepożądanych na terytorium Czech w okresie od [...] grudnia 2011r. do [...] lipca 2012r. Trzeba ponadto zauważyć, że przepis art. 3 ust. 5 ustawy abolicyjnej stanowi, że do oceny, czy pobyt cudzoziemca na terytorium RP jest nieprzerwany, stosuje się odpowiednio art. 64 ust. 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 64 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach pobyt na terytorium RP uważa się za nieprzerwany, gdy żadna z przerw w nim nie była dłuższa niż sześć miesięcy i nie przekroczyła łącznie dziesięć miesięcy, z wyjątkami określonymi w art. 64 ust. 1 pkt 1,2 i 4 tej ustawy. Z przepisów tych niedwuznacznie wynika, że ustawowe pojęcie nieprzerwanego pobytu nie oznacza ciągłego pobytu na terytorium Polski. Organy zajęły się zatem ustaleniem okoliczności wskazujących ich zdaniem, że pobyt skarżącego w Polsce nie był nieprzerwany i przyjęły te ustalenia jedynie na podstawie dowodów pośrednich, nie pozwalających jednoznacznie stwierdzić, czy i ewentualnie na jak długo skarżący wyjechał z Polski do [...]. Nie zajęły się natomiast kwestią (okolicznością) podstawową dla rozstrzygnięcia sprawy o udzielenie zezwolenia na czasowe zamieszkanie na terytorium Polski, czyli kwestią pobytu skarżącego w Polsce w wymaganym ustawą okresie. W świetle art. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o abolicji cudzoziemcowi udziela się zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w Polsce, jeżeli wniosek o udzielenie tego zezwolenia zostanie złożony w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (do 30 czerwca 2012r.), a cudzoziemiec przebywał nieprzerwanie w Polsce co najmniej od dnia 20 grudnia 2007r. i w dniu wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 2012r.) jego pobyt w Polsce był nielegalny. Ponadto przepis art. 3 ust. 4 omawianej ustawy stanowi, że pobyt cudzoziemca, o którym mowa w art. 1, uznaje się za nieprzerwany, jeżeli nic innego nie wynika z zebranego materiału dowodowego lub z okoliczności sprawy. Domniemanie określone w art. 3 ust. 4 dotyczy wyłącznie okoliczności nieprzerwanego pobytu w Polsce. Nie obejmuje natomiast samego pobytu. Oznacza to zatem, że ciężar udowodnienia pobytu w Polsce w wymaganym okresie spoczywa na wnioskodawcy i ten wykazując fakt pobytu w Polsce korzysta z domniemania, o którym mowa w art. 3 ust. 4 ustawy. Istnienie w tym zakresie domniemania oznacza, co oczywiste, że cudzoziemiec nie jest zobowiązany do wykazania, że jego pobyt w Polsce w tym okresie był nieprzerwany. Zadaniem organu wynikającym z tych przepisów oraz z przepisów k.p.a. (art. 7, 10, 77 § 1 i 80) jest więc ustalenie, w tym na podstawie dowodów przedstawionych przez wnioskodawcę, czy wnioskodawca przebywał w Polsce w wymaganym okresie. Natomiast obalenie tego domniemania wymaga wykazania przez organ, że zachodzą okoliczności wskazujące na to, że pobyt cudzoziemca w Polsce nie był nieprzerwany (art. 3 ust. 4 ustawy). Domniemanie to może być obalone przez jakikolwiek dowód zebrany w sprawie lub inną okoliczność, świadczącą o tym, że cudzoziemiec opuścił w tym czasie terytorium Polski na czas przekraczający okresy, o których mowa art. 64 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach. Ciężar wykazania tych okoliczności obalających domniemanie leży po stronie organu. Ten może wykorzystać w tym zakresie wszystkie dopuszczalne środki dowodowe, w tym pochodzące od zainteresowanego. Nie oznacza to jednak, że organ może, w ramach prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, zobowiązać wnioskodawcę do udowodnienia, że jego pobyt w Polsce był nieprzerwany. Takie zobowiązanie podważa istotę domniemania i stanowi naruszenie przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o abolicji. A zatem skierowanie przez organ pierwszej instancji do wnioskodawcy żądania przedstawienia dokumentów potwierdzających nieprzerwany jego pobyt w Polsce w wymaganym okresie należy uznać za nieuprawnione i nawet za niewykonalne. Nie sposób bowiem wskazać środki dowodowe, za pomocą których wnioskodawca mógłby udowodnić, że przez okres ponad czterech lat w zasadzie codziennie przebywał w Polsce. W ten sposób uzyskanie zezwolenia byłoby niezwykle utrudnione. Tymczasem z uzasadnienia do projektu ustawy abolicyjnej wynika, że zamiarem ustawodawcy było złagodzenie, a nie zaostrzenie, w stosunku do regulacji dotychczasowych, wymagań stawionych cudzoziemcom ubiegającym się o takie zezwolenie. Jak już powiedziano, organ nie zajmował się w ogóle kwestią ustalenia pobytu skarżącego w Polsce w okresie wymaganym dla uzyskania zezwolenia. Wnioskodawca nie przedstawił, poza informacjami podanymi we wniosku, żadnych okoliczności potwierdzających jego pobyt w Polsce. Organ pominął ustalenie tej podstawowej przesłanki udzielenia zezwolenia. W sposób nieuprawniony domagał się natomiast od wnioskodawcy udowodnienia, że jego pobyt w Polsce był nieprzerwany. W ten sposób organ naruszył wspomniane wyżej przepisy ustawy o abolicji i przepisy postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu powołanie się przez organ na drugą przesłankę odmowy udzielenia zezwolenia, określoną w art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o abolicji było również nieuzasadnione. Organ uznał, że wnioskodawca podał we wniosku fałszywe informacje, ponieważ nie ujawnił, że przebywał w [...] w 2009r. Ustalenie dotyczące pobytu wnioskodawcy w [...] w 2009r. organ poczynił jednakże wyłącznie na podstawie informacji, że wnioskodawca uzyskał w [...] w 2009r. zezwolenie na pobyt uzyskane ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej. Postawił zatem znak równości pomiędzy faktem uzyskania zezwolenia na pobyt w [...] i faktem pobytu w [...], nie mając na to żadnych innych dowodów, nie wyjaśniając m. in. czy nie jest możliwe uzyskanie takiego zezwolenia bez osobistego udziału zainteresowanego, działającego np. przez pełnomocnika. Organ nie ustalił również, czy wnioskodawca faktycznie podjął działalność gospodarczą w [...] i z jakiego powodu został wpisany do wykazu osób niepożądanych na terytorium [...]. Informacje pozyskane przez organ pierwszej instancji od [...] Oddziału Straży Granicznej mogą jedynie wskazywać, że wnioskodawca co najmniej zamierzał podjąć jakąś działalność w [...], nie dają jednak podstawy do przyjęcia, że podjął tę działalność i że wiązała się ona z jego pobytem w Czechach, ani też do ustalenia, jak długo ten ewentualny pobyt trwał. Wyjaśnienie tych okoliczności dawałoby dopiero podstawę do przyjęcia, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek związanych z nielegalnym pobytem w Polsce, warunkujących udzielenia mu zezwolenia na zamieszkanie w trybie abolicji. Organ nie ma również racji utrzymując, że wnioskodawca popadł w sprzeczność podając jako datę ostatniego wjazdu do Polski maj 2006 r. i jednocześnie informując, że wyjeżdżał do [...] we wrześniu 2011 i w 2007 był odesłany do [...]. Zdaniem Sądu za datę ostatniego wjazdu do Polski o którym mowa w rubryce E IV b) pkt 2 wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie w Polsce wnioskodawca mógł potraktować datę wjazdu od której liczy się czteroletni wymagany okres nielegalnego, nieprzerwanego pobytu w Polsce, a nie datę faktycznie ostatniego wjazdu do Polski, przypadającego na okres po 20 grudnia 2007r. dopuszczalnego w świetle art. art. 64 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach. Przerwy w pobycie w Polsce określone w tym przepisie dopuszczają bowiem wyjazd z Polski. Wjazd do Polski po takiej dopuszczalne przerwie nie będzie siłą rzeczy traktowany jako ostatni wjazd w rozumieniu pkt E IV b pkt 2 wniosku. Dotychczasowe wywody pozwalają stwierdzić, że skarga jest uzasadniona. Organ dopuścił się naruszenia wspomnianych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec naruszenia przepisów prawa procesowego, przejawiającego się w niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy Sąd uznaje za przedwczesne wypowiadanie się co do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Będzie to możliwe dopiero wówczas, gdy organ prawidłowo ustali, czy ewentualnie zachodzą określone ustawą przesłanki faktyczne, stanowiące podstawę udzielenia zezwolenia na zamieszkanie. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.