IV SA/Wa 1004/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Burmistrza P. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej - oddala skargę - Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art 144 k.p.a., uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...], o wymierzeniu Burmistrzowi [...] kary pieniężnej w wysokości 9 000 zł za 37 dni zwłoki w wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie sieci wodociągowej na działkach nr [...], [...], [...], karta mapy 3, położonych w miejscowości [...], a więc z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) i jednocześnie orzekł co do istoty poprzez wymierzenie Burmistrzowi [...] kary pieniężnej w wysokości 5 500 zł za 11 dni zwłoki w wydaniu tej decyzji. Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy przedstawia się następująco: W dniu [....] września 2012 r. do Burmistrza [...] wpłynął wniosek Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w P. Jednoosobowej Spółki Gminy P. z o.o. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie sieci wodociągowej na działkach [...], [...], [...], karta mapy, położonych w m. [...]. Przedmiotowe postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji przez Burmistrza [...] w dniu [...] grudnia 2012 r. Wojewoda [...] ustalił, że postępowanie w sprawie wydania tej decyzji trwało 120 dni. Organ pierwszej instancji od tych 120 dni odliczył 65 dni wynikające z terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 5 dni liczonych od dnia [...] sierpnia 2012 r. do dnia [...] sierpnia 2012 r. przeznaczonych na uzupełnienie braków formalnych wniosku, 7 dni liczonych od dnia [...] sierpnia 2012 r. do dnia [...] sierpnia 2012 r. przeznaczonych na ponowne uzupełnienie braków formalnych wniosku i 25 dni przewidzianych przepisami prawa na uzgodnienie projektu decyzji. W rezultacie tych czynności Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Burmistrza [...] została wydana z 37 - dniową zwłoką, w związku z czym zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nałożył na organ karę pieniężną w wysokości 9 000 zł. Minister podkreślił, iż zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 2012, poz. 647, dalej jako u.p.z.p.) w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od: dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki. Brzmienie cytowanego wyżej art. 51 ust. 2 ustawy nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wskazanie, iż opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona. Wynika z tego, że organ pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Minister wskazał, iż zgodnie z treścią art. 51 ust. 2c u.p.z.p. do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda [...] błędnie ustalił okres podlegający wyłączeniu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., gdyż w niniejszej sprawie prawidłowo odliczeniu od 65-dniowego terminu ustawowego podlegał okres 5 dni liczony od dnia następującego po dniu nadania przez Burmistrza [...] pierwszego wezwania z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], tj. od dnia [...] sierpnia 2012 r. do dnia uzupełniania wniosku przez wnioskodawcę, tj. do dnia [...] sierpnia 2012 r. Także odliczeniu od terminu ustawowego podlegał okres 8 dni, związany z ponownym wezwaniem wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, liczony od dnia następującego po dniu bezpośredniego doręczenia adresatowi wezwania Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], tj. od dnia [...] sierpnia 2012 r. do dnia faktycznego uzupełniania wniosku, tj. do dnia [...] sierpnia 2012 r. Zatem wyłączeniu z biegu terminu ustawowego 65 dni podlegał łącznie okres 13 dni, związany z uzupełnieniem braków formalnych wniosku, a nie 12 dni jak uznał Wojewoda [...]. Minister stwierdził, iż od ustawowego terminu 65 dni należało również odliczyć okres związany z poinformowaniem stron postępowania przez Burmistrza [....] pismem z dnia [...] września 2012 r., znak [...], o modyfikacji przez inwestora pierwotnego wniosku o działkę nr [...] pismem z dnia [...] września 2012 r. Okres ten wynosi 6 dni, liczony jest od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] października 2012 r., w którym nastąpiło doręczenie pisma z dnia [...] września 2012 r. ostatniej stronie. Organ odwoławczy wskazał, iż odliczeniu od biegu postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega również okres przeznaczony na uzgodnienie projektu decyzji, liczony od dnia następującego po dniu nadania pisma o uzgodnienie do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu. Jeżeli w danej sprawie występuje kilka organów uzgadniających, odliczeniu podlega okres od dnia następującego po dniu nadania najwcześniejszego pisma o uzgodnienie, do dnia wpływu ostatniego postanowienia uzgadniającego, bądź - jeśli takowe nie zapadło - do dnia jego uzgodnienia w trybie tzw. "milczącej zgody". Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w terminie 2 tygodni, od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uważa się za uzgodnienie projektu decyzji. Termin na zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający jest terminem zawitym (nieprzywracalnym), co oznacza, że niepodjęcie określonej czynności przez uprawniony podmiot w tym terminie, powoduje wygaśnięcie prawa do dokonania tej czynności. W analizowanej sprawie Burmistrz [...] pismami z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], wystąpił do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], Starostwa Powiatowego w [...], Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. oraz Wydziału Inwestycji w Urzędzie Miejskim w P. o uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. W odpowiedzi na ww. pismo Zarząd Powiatu w P. uzgodnił projekt przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w P. w dniu [...] października 2012 r. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. uzgodnił projekt niniejszej decyzji lokalizacyjnej, w zakresie melioracji wodnych, tzw. "milczącą zgodą" w dniu [..] listopada 2012 r. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. pismem z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], wezwał Burmistrza [...] do jednoznacznego wskazania numerów działek objętych planowanym zamierzeniem inwestycyjnym oraz o przesłanie odpowiednio skorygowanego projektu decyzji i załącznika graficznego w terminie do dnia [...] listopada 2012 r. Termin zajęcia stanowiska w sprawie został wyznaczony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. na dzień [...] listopada 2012 r. Burmistrz [...] pismem z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], uzupełnił projekt przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, które do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., zostało doręczone w dniu [...] listopada 2012 r., a więc już po upływie 21-dniowego terminu przewidzianego na dokonanie uzgodnienia przez ww. organ środowiskowy, zgodnie z art. art. 53 ust. 5c u.p.z.p. W tej sytuacji Minister uznał, że uzgodnienie projektu decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. nastąpiło "milczącą zgodą" organu w dniu [...] listopada 2012 r. co też przez ten organ zostało potwierdzone w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w P. w dniu [...] listopada 2012 r. Tak więc do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. ni e wlicza się okresu 25 dni, przeznaczonych na uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. W konstatacji Minister stwierdził, że do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.pz.p. nie wlicza się okresu wynoszącego łącznie 44 dni, a nie jak to ustalił organ I instancji 37 dni. Wobec tego 65-dniowy termin na wydanie decyzji został przekroczony o 11 dni, a nie jak to ustalił Wojewoda [...] o 18 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Burmistrzowi [...] kary pieniężnej w wysokości 5 500 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Burmistrz [...] zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 2 i 2c oraz art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że Burmistrz [...] popadł w zwłokę w wydaniu decyzji, 2) sprzeczność istotnych ustaleń Ministra Infrastruktury i Rozwoju z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego przez przyjęcie, że niewydanie w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku przez inwestora decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nastąpiło z winy Burmistrza [...] pomimo, że dowody wskazują, iż opóźnienie spowodowane zostało z przyczyn niezależnych od skarżącego, 3) istotne uchybienia procesowe mające wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Wskazując na powyższe skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi, Burmistrz [...] podniósł, że nie zgadza się z poglądem Ministra i ze stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że zgodnie z art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienie projektu decyzji nastąpiło w trybie milczącej zgody dnia [...] listopada 2012 r. Termin zawity na wyrażenie stanowiska w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego należy liczyć od dnia [...] listopada 2012 r., kiedy to RDOŚ otrzymał poprawiony projekt decyzji mogący stanowić podstawę uzgodnień. Skarżący podniósł, iż czynności zmierzające do poprawienia projektu decyzji przesłanego wcześniej RDOŚ pismem z dnia [...] października 2012 r. i doręczonym w dniu [...] października 2012 r. wpłynęły na opóźnienie procesu wydania decyzji, ale nie były zawinione przez Burmistrza. Opóźnienie to było usprawiedliwione, gdyż podyktowane było potrzebą ustalenia prawdy materialnej. Dlatego rozstrzygnięcie Ministra zostało wydane z naruszeniem art. 51 ust. 2 i 2c oraz art. 53 ust. 5c u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje w odniesieniu do inwestycji o znaczeniu gminnym, powiatowym, wojewódzkim i krajowym wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Jednocześnie w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki (art. 51 ust. 2 u.p.z.p.). Do terminu, o którym mowa nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c u.p.z.p.). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek inwestora Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Jednoosobowa Spółka Gminy P. z o.o. w P. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie sieci wodociągowej w [...] na działkach nr ew. [...], [...], [...], w [...] wpłynął do Urzędu Miejskiego w P. w dniu [...] sierpnia 2012 r. (data uwidoczniona na prezentacie), zatem zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 57 § 1 k.p.a., że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, od dnia następnego, tj. [...] sierpnia 2012 r., rozpoczął się bieg terminu za załatwienie sprawy. Wobec tego 65 dniowy termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie upływał w dniu [...] października 2012 r. Tymczasem Burmistrz [...] decyzję wydał dopiero w dniu [...] grudnia 2012 r., co oznacza, że postępowanie w tej sprawie trwało 120 dni. Z analizy materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że prawidłowo organ odwoławczy uznał, że wydanie decyzji przez Burmistrza [...] nastąpiło z przekroczeniem 11 dni, gdyż do terminu 65 dni określonego w art. 51 ust.1 ustawy wliczeniu nie podlegał okres 44 dni, na który składały się łącznie 13 dni na dwukrotne uzupełnianie przez inwestora wniosku o braki formalne, 6 dni na zawiadomienie stron o uzupełnieniu wniosku przez inwestora o działkę nr [...] i [...] dni na uzgodnienie projektu decyzji z organami uzgadniającymi. Wbrew zarzutom skargi trafne jest stanowisko organu, że uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. nastąpiło w sposób milczący, co też wynika z treści pisma tego organu z dnia [...] listopada 2012 r., informującym Burmistrza [...], że uzgodnienie projektu decyzji zostało dokonane w dniu [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 53 ust. 5c oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. Zauważyć należy, iż z akt sprawy bezspornie wynika, że do RDOŚ w O. pismo Burmistrza [...] z dnia [...] października 2012 r. o uzgodnienie projektu decyzji wpłynęło w dniu [...] października 2012 r. Zgodnie z art. 53 ust. 5c u.p.z.p. niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Z treści tego przepisu wynika, że RDOŚ w O. uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji powinien licząc od dnia [...] października 2012 r. dokonać najpóźniej do dnia [...] listopada 2012 r. Organ uzgadniający pismem z dnia [...] listopada 2012 r. wystąpił do Burmistrza [...] o przesłanie skorygowanego projektu decyzji w zakresie działki nr [...] w terminie do dnia [...] listopada 2012 r. wskazując termin załatwienia sprawy do dnia [...] listopada 2013 r. Natomiast projekt decyzji poprawiony o działkę nr [...] RDOŚ w O. otrzymał w dniu [...] listopada 2012 r., a zatem po terminie, w którym mógł dokonać uzgodnienia. Stąd też organ uzgadniający wskazał, że uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji dokonał milcząco w dniu [...] listopada 2012 r. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie, nie naruszył art. 51 ust. 2 i 2c oraz art. 53 ust. 5c u.p.z.p., ani art. 7 kpa, bowiem z wnikliwie zgromadzonego w sprawie materiału dowodnego bez wątpliwości wynika, że Burmistrz [...] wydając w dniu [...] grudnia 2012 r. przedmiotową decyzję, dopuścił się zwłoki w ilości 11 dni, za co organ obligowany był do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.ps.a. skargę oddalił.