IV SA/Wa 1006/18

 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi I. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], którym nałożono na I. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 200 zł i wezwano ją do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w terminie do dnia 30 kwietnia 2018 r.. Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że ostateczną decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], I. P. została zobowiązana do przyłączenia nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (działka ewidencyjna nr [...]) do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., działając na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Prezydent [...] wystosował do I. P. upomnienie, wzywając do wykonania obowiązku nałożonego w/w decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] kwietnia 2016 r., Prezydent [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...], obejmujący obowiązek wykonania przez zobowiązaną I. P. decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., tj. obowiązek przyłączenia nieruchomości, na której zobowiązana mieszka, do istniejącej sieci sanitarnej. Jednocześnie organ wniósł o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezydent [...] nałożył na I. P. grzywnę w wysokości 100 zł, wezwał do jej uiszczenia we wskazanym terminie, a nadto wezwał I. P. do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym w terminie do dnia [...] sierpnia 2016 r.. Powyższa grzywna nie została wpłacona, a nieruchomość przy ul. [...] nie została podłączona do kanalizacji miejskiej. Właściciel nie występował o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci kanalizacyjnej oraz nie dokonał żadnych uzgodnień dokumentacji technicznej dotyczącej przyłączy tej nieruchomości. W dniu [...] listopada 2017 r. Prezydent [...] wydał postanowienie nr [...], nakładające na I. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 200 zł i wzywające do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym (przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci sanitarnej) w terminie do dnia [...] kwietnia 2018 r.. I. P. złożyła zażalenie na w/w postanowienie o nałożeniu grzywny. Oświadczyła, że nie wykonała podłączenia do sieci kanalizacyjnej z powodu braku zatrudnienia bez prawa do zasiłku. Wyjaśniła, że utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej, tj. zasiłku okresowego w wysokości 400 zł, otrzymuje również dopłatę do energii elektrycznej. Wskazała na obciążające ją zadłużenia, pożyczki i stałe rachunki. Wniosła o zwolnienie jej zarówno z nałożonej grzywny, jak i z obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci sanitarnej. Po rozpatrzeniu odwołania i zapoznaniu się z całością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. że wydanie postanowienia o nałożeniu na I. P. grzywny w celu przymuszenia było zasadne i wynikające z regulacji ustawowych i z uwagi na powyższe - postanowiło jak w sentencji. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, I. P. wniosła o jego uchylenie. Skarżąca podniosła m.in., że z uwagi na trudną sytuację życiową i materialną nie była w stanie pozwolić sobie na poniesienie wysokich kosztów wykonania obowiązku nałożonego na nią tytułem wykonawczym. Nie stać jej również na uiszczanie grzywny, wielokrotnie informowała organy o ciężkiej sytuacji materialnej, jednak bez skutku i Prezydent [...] nałożył na nią grzywnę 100 zł, a następnie 200 zł - nie uwzględniając jej trudnej sytuacji. Wskazała, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jako osoba z orzeczoną niepełnosprawnością korzystała z pomocy społecznej, a od maja 2018 r. będzie jej przysługiwało świadczenie emerytalne w wysokości najniższej krajowej emerytury. Z tych względów wniosła o nienakładanie na nią grzywny, a tym bardziej zwolnienie z ponoszenia wysokich kosztów przyłączenia do kanalizacji. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne skarżąca zaznaczyła, że przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani żaden inny przepis prawa - nie zawierają podstawy prawnej do określenia terminu wykonania obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Podnieść w tym miejscu należy, że Sąd w całości podzielił ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego. Zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.; dalej: ustawa o egzekucji lub ustawa). Grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucyjnych, jaki może być zastosowany w egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Stosownie do art. 119 ustawy egzekucyjnej, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (innym środkiem egzekucji jest wykonanie zastępcze lub przymus bezpośredni). Z art. 121 ustawy egzekucyjnej wynika, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4, który nie dotyczy okoliczności niniejszej sprawy (§ 1), zaś w przypadku osób fizycznych każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł (§ 2), a grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł (§ 3). W niniejszej sprawie na skarżącej spoczywa obowiązek o charakterze niepieniężnym, polegający na przyłączeniu nieruchomości przy ul. [...] w W. do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. Nakaz wykonania powyższego obowiązku został orzeczony ostateczną decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], która stała się podstawą prawną wystawienia przez Prezydenta [...] tytułu wykonawczego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...]. Wyjaśnienia strony, iż ze względu na swoją sytuację materialno-życiową nie jest w stanie wykonać powyższego obowiązku są spóźnione i nie mają wpływu na wynik obecnie prowadzonego postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Powyższe argumenty mogły być ewentualnie podstawą do złożenia odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.. Jednakże, jak wynika z całości materiału dowodowego, decyzja Zarządu Dzielnicy [...] posiada walor decyzji ostatecznej i nie podlega zaskarżeniu w trybie odwołania. Z uwagi na fakt, iż obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci sanitarnej jest obowiązkiem orzeczonym ostatecznie w trybie administracyjnym, obowiązkiem organów administracji publicznej jest obecnie wyegzekwowanie tego obowiązku przy zastosowaniu środków - w tym egzekucyjnych - jakimi zgodnie z przepisami prawa dysponuje organ administracji. Zgodnie z art. 122 ustawy egzekucyjnej, postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie. Analiza postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. prowadzi do wniosku, że zawiera ono wskazane wyżej elementy postanowienia o nałożeniu grzywny. Grzywna w wysokości 200 zł, mimo iż może stanowić dla zobowiązanej znaczne obciążenie jej budżetu domowego, stanowi zaledwie 2% maksymalnej kwoty grzywny, jaką organ może nałożyć na zobowiązanego. Wysokość grzywny uzależniona jest od uznania administracyjnego. Nałożona na skarżącą grzywna w wysokości 200 zł nie jest grzywną wygórowaną zwłaszcza, że od daty wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do sieci sanitarnej, do dnia nałożenia grzywny minęły cztery lata, a obowiązek ten nie został wykonany i nie zostały podjęte przez zobowiązaną żadne działania w tym kierunku. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 119 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1), a grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Grzywna w celu przymuszenia nie jest więc karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Uznanie grzywny za środek dyscyplinujący prowadzi do wniosku, iż sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze, mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając taką grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. W postępowaniu egzekucyjnym jedynym kryterium pozostaje ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu strony zobowiązanej do wykonania obowiązku. Należy nadto wskazać, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy egzekucyjnej, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w tym względzie wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego i służy na nie zażalenie (art. 125 § 2 ustawy). Na zakończenie zauważyć trzeba, że w niniejszym postępowaniu organy administracji, a tym bardziej Sąd – nie mogą orzekać w przedmiocie samego obowiązku nałożonego w tytule wykonawczym, czy np. w zakresie zwolnienia z kosztów wykonania takiego obowiązku. Bezprzedmiotowe są też wywody skargi w odniesieniu do określenia terminu przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, gdyż obecne postępowanie nie dotyczy tych kwestii. Zasadnicze okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy były bezsporne. Chodzi o niewykonanie obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym, tj. nieprzyłączenie nieruchomości skarżącej do sieci kanalizacyjnej, jak też bezskuteczność poprzednio nałożonej z tego tytułu na skarżącą grzywny w kwocie 100 zł. Zdaniem Sądu, w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a rozstrzygnięcie zostało dokonane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wywód przeprowadzony przez organ co do ustaleń faktycznych, jak i kwalifikacji prawnej zaistniałych okoliczności jest dostatecznie szczegółowy i odnosi się do wszystkich kluczowych elementów sprawy. Organy obu instancji w sposób wystarczający zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 kpa, zaskarżone postanowienie zostało wyczerpująco uzasadnione, a jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania strona miała zapewnioną możliwość czynnego udziału. Badając sprawę na skutek skargi Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Skoro więc zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, stąd skarga podlegała oddaleniu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy ppsa, należało orzec jak w sentencji.