IV SA/Wa 1007/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2018 r. wniosku M. S. o wstrzymanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. M. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. nr [...] orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] września 2014 r. nr [...], ustalającej odszkodowanie na rzecz M. S. w wysokości 369 411,00 zł za nieruchomość o pow. 2,4113 ha położoną w obrębie [...], gmina C., oznaczoną ewidencyjnie jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowiące własność Gminy C. oraz zobowiązującej Burmistrza Miasta i Gminy C. do wypłaty odszkodowania. W niniejszej skardze zawarto również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływana dalej jako "p.p.s.a.", po przekazaniu skargi przez organ sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Podkreślenia wymaga bowiem, że przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być tylko akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenia w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Ponadto zasadniczo ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia przez niego konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Przy czym w granicach prezentowanych argumentów trzeba wziąć pod uwagę również i te okoliczności, które nie zostały wyraźnie powołane przez stronę skarżącą (por. postanowienie NSA z 10 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1457/15). Przenosząc powyższe rozważania na grunt analizowanej sprawy, należy wskazać, że kontroli Sądu podlega decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie. W wyniku decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z [...] września 2014 r., ustalającej odszkodowanie w wysokości 369 411,00 zł za nieruchomość o pow. 2,4113 ha położoną w obrębie [...], gmina C., oznaczoną ewidencyjnie jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowiące własność Gminy C. oraz zobowiązującej Burmistrza Miasta i Gminy C. do wypłaty odszkodowania. Na wstępie należy zaznaczyć, że kwestia wstrzymania wykonania decyzji stwierdzających nieważność decyzji wywołuje liczne kontrowersje w orzecznictwie i piśmiennictwie. Jednakże Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu, że decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym i stwierdzająca nieważność decyzji co do zasady nie jest aktem nadającym się do wykonania. Decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności wywiera bowiem skutek prawny, i to daleko idący, w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego (z mocą ex tunc) innej decyzji administracyjnej, jednakże z drugiej strony tego rodzaju decyzja nie stanowi wyłącznie deklaracji istniejącego wcześniej stanu, lecz tworzy również elementy nowego stanu prawnego, wywierającego skutki w obrocie prawnym, które stanowią elementy konstytutywne decyzji stwierdzającej nieważność. Wskazać bowiem należy, że co prawda decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji jako taka nie posiada właściwego przedmiotu wykonania, albowiem orzeka się w niej o utracie bytu prawnego innej decyzji, to należy mieć na w tej sytuacji na względzie, że jeżeli decyzja, której stwierdzono nieważność wymagała wykonania, lub też z decyzji tej wynikały określone prawa dla strony, to decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności takich decyzji może również pośrednio podlegać wykonaniu. Zasadne może być zatem wnoszenie o wstrzymanie wykonania decyzji stwierdzających nieważność innych decyzji w sytuacjach, kiedy pomimo deklaratoryjnego charakteru takich aktów administracyjnych wykazać można zaistnienie konkretnych następstw wykonywania takich decyzji. W konsekwencji w postępowaniu w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji, należy wywieść, że następstwem działań, zaniechania działań, znoszenia zachowań innych podmiotów, będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sferze uprawnień lub obowiązków wnioskującego o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z 10 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1457/15). Mając na względzie, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, Sąd orzekający w sprawie uznał, że istnieją podstawy do zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Zaznaczyć należy, że ustalenie odszkodowania jest wyrazem realizacji konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, która stanowi że wywłaszczenia można dokonać tylko za słusznym odszkodowaniem. Jednak wskazane we wniosku pełnomocnika strony skarżącej jako źródło szkody – problemy związane z wyegzekwowaniem ustalonego odszkodowania – na gruncie analizowanej sprawy mogą być uznany za źródło potencjalnej szkody. Wyniku wydania decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. usunięto z obrotu prawnego decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzję Starosty [...] z [...] września 2014 r., które stanowiły podstawę wypłaty odszkodowania na rzecz strony skarżącej. Obecnie zatem konieczne jest ponowne rozpoznanie wniosku strony skarżącej z 1 sierpnia 2012 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęte działki. W ocenie Sądu, czynność ta może być uznana za źródło potencjalnej szkody dla strony skarżącej, której przysługuje uprawnienie do żądania zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Wskazać należy, że ewentualne ponowne postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, będzie zakończone inną decyzją, która będzie mogła zostać (po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym) zaskarżona do sądu administracyjnego w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W konsekwencji ponowne postępowanie w przedmiocie ustalenie odszkodowania będzie procesem długotrwałym i wiążącym się z zaangażowaniem dużych sił i środków. Dlatego podzielając reprezentowany w judykaturze pogląd, że za trudne do odwrócenia skutki uznaje się takie skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe powodują istotna lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II OZ 465/12), Sąd doszedł do przekonania, że niniejszy wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. jest zasadny. Z realizacji konstytucyjnej zasady prawa do odszkodowania nie można bowiem czynić źródła szkody dla podmiotu prywatnego, zwłaszcza, że ewentualne odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości wypłaca organ administracji publicznej. Zaznaczyć jednak należy, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie stanowi merytorycznej oceny zasadności skargi. Ewentualna niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji, która co do zasady będzie przedmiotem oceny Sądu w dalszym toku postępowania, jest kwestią niezależną od ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.