IV SA/Wa 1008/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Sejmiku Województwa [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżonym orzeczeniem, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy decyzję ... Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z ... listopada 2014 r., o wymierzeniu - Sejmikowi Województwa ..., zwanemu dalej "Sejmikiem" - administracyjnej kary pieniężnej, w wysokości ... zł, za niedotrzymanie ustawowego terminu określenia, w drodze uchwały, "Programu ochrony powietrza dla terenu byłej strefy ..., gdzie stwierdzone zostały ponadnormatywne poziomy substancji w powietrzu, dla pyłu zawieszonego PM 10 oraz poziomu dopuszczalnego powiększonego o margines tolerancji dla pyłu zawieszonego PM2,5", zwanego dalej "Programem". Uzasadniając decyzję organ administracji przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: - od ... czerwca do ... lipca 2014 r. organ I. instancji przeprowadził kontrolę terminowego przyjęcia programów ochrony powietrza i planów działań krótkoterminowych przez Sejmik; w jej trakcie stwierdzono, że Program przyjęto uchwałą z ... grudnia 2013 r.; zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (poz. 460), zwanej dalej "nowelą 2012", programy ochrony powietrza oraz plany działań krótkoterminowych zostaną dostosowane do wymagań, określonych w tej ustawie, w terminie 18 miesięcy od dnia jej wejścia w życie - do 28 listopada 2012 r.; po wszczęciu postępowania Sejmik, przedstawił wyjaśnienia (pismo z ... lipca 2014 r.); wynikało z nich, że niedotrzymanie terminu uchwalenia Programu wynikało z okoliczności niezależnych od organu samorządu województwa; nie ma on prawnych i faktycznych możliwości wytwarzania dokumentacji; aby podjąć procedurę w jakiejkolwiek sprawie Sejmik Województwa musi zostać poinformowany o takiej konieczności oraz otrzymać stosowne materiały przygotowane przez Zarząd Województwa; Strona stwierdziła też, że w protokole kontroli znalazł się zapis, dotyczący przekazania Sejmikowi projektów uchwał w sprawie programów ochrony powietrza przez Zarząd Województwa w terminach uniemożliwiających dotrzymanie ustawowego terminu ich uchwalania, - organ I. instancji wymierzył Sejmikowi administracyjną karę pieniężną; od decyzji odwołanie wniosły - Sejmik oraz, uczestnicząca w postepowaniu na prawach strony, Fundacja C., zwana dalej "Fundacją", - organ odwoławczy zawiadomił strony postępowania o zakończeniu zbierania materiału dowodowego, ich prawie do zapoznania się z zebranymi dokumentami oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji (pismo z ... maja 2015 r.), - decyzją z ... czerwca 2015 r., organ odwoławczy uchylił decyzję z ... listopada 2014 r., i umorzył postępowanie przed organem I. instancji; w uzasadnieniu wskazał, że wymagany termin przyjęcia przez Sejmik uchwały dla byłej strefy ... należało określić na 18 miesięcy od daty uwzględniającej termin wejścia w życie przepisów, ustalających wymagania, formę sporządzenia i niezbędne części składowe programów ochrony powietrza oraz zakres zagadnień, które powinny, zostać określone i ocenione w programach ochrony powietrza; rozporządzenie Ministra Środowiska z 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 914) weszło w życie 3 października 2012 r.; ponieważ Sejmik przyjął Plan ... grudnia 2013 r., termin jego uchwalenia nie przekroczył okresu 18-tu miesięcy od daty wejścia w życie danego rozporządzenia, - decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Fundację; prawomocnym wyrokiem z 7 stycznia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2453/15) uchylono to orzeczenie; zdaniem Sądu przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 noweli 2012; w uzasadnieniu wskazano: "Nie można zatem podzielić takiego rozumienia przepisu art. 7 ust. 2 ustawy z.Poś, według którego wymagany termin przyjęcia przez Sejmik Województwa ... uchwały dla byłej strefy ... należało określić na 18 miesięcy od daty uwzględniającej termin wejścia w życie przepisów ustalających wymagania, formę sporządzenia i niezbędne części składowe programów ochrony powietrza oraz zakres zagadnień, które powinny zostać określone i ocenione w programach ochrony powietrza. W tym miejscu należy podkreślić, że rozporządzenie Ministra Środowiska z 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych, było poprzedzone rozporządzeniem Ministra Środowiska z 8 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza (Dz. U. Nr 38, poz. 221), które utraciło moc z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Nowe rozporządzenie weszło w życie 3 października 2012 r. Oznacza to, że Sejmik Województwa ... powinien wywiązać się z obowiązku określonego w art. 7 ust. 2 ustawy z.Poś, stosując przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 8 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza.", - organ odwoławczy ponownie rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy; stwierdził, że – w świetle wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2453/15 - decyzja z ... listopada 2014 r., została wydana prawidłowo - zgodnie z obowiązującymi przepisami, - art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), określa dla sejmików województw zadanie uchwalania programów ochrony powietrza, w terminie 18 miesięcy od dnia otrzymania wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref; podobnie art. 92 ust. 1c tej ustawy określa dla sejmików województw zadanie uchwalania planów działań krótkoterminowych, w terminie 18 miesięcy od dnia otrzymania informacji o ryzyku; zgodnie z art. 315a ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska: "w przypadku niedotrzymania ustawowego terminu uchwalenia programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych, organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 500 000 zł"; art. 7 ust. 2 noweli 2012 zobowiązuje do uchwalenia programu ochrony powietrza w terminie określonym przez ustawę - 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, - jak wskazano w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2453/15 "Obowiązek prawny wynikający z art. 7 ust. 2 ustawy z.Poś ustanowiony dla Sejmiku Województwa sprowadza się do nakazu określonego zachowania się (w tym przypadku działania polegającego na terminowym uchwaleniu programu ochrony powietrza). Niezastosowanie się do tego nakazu w niniejszej sprawie wytworzyło stan niewypełnienia obowiązku przez Sejmik Województwa, uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z art. 7 ust. 2 ustawy z.Poś jest nakazane dla Sejmiku Województwa"; w związku z tym, organem odpowiedzialnym za terminowe uchwalanie programu ochrony powietrza i planu działań krótkoterminowych jest Sejmik, - odniesiono się do zarzutów, podnoszonych przez Sejmik w odwołaniu, dotyczących naruszenia przez organ I. instancji art. 1, art. 2 i art. 3 K.p.a., oraz błędnego zastosowania art. 315a ustawy - Prawo ochrony środowiska, stanowiącego możliwość karania organów jednostek samorządu terytorialnego; uznano je za bezzasadne; zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a., ustawa ta ma zastosowanie do postępowań przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; w niniejszym postępowaniu zaskarżona decyzja została wydana w związku z naruszeniem przez organ, wymieniony w art. 91 ust. ustawy - Prawo ochrony środowiska (Sejmik), obowiązku nałożonego w tym przepisie; jego konsekwencje, określono w art. 315a ustawy - Prawo ochrony środowiska; zgodnie z art. 29 K.p.a.: "stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej", - wobec podniesionego w odwołaniu zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 315a ustawy - Prawo ochrony środowiska stwierdzono, że w niniejszym postępowaniu na zasadność zastosowanie tego przepisu wskazuje art. 7 ust. 2 noweli 2012; wskazany w odwołaniu art. 11 noweli 2012 nie miał natomiast zastosowania w rozpatrywanej sprawie; odnosi się on do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie noweli 2012; w przypadku byłej strefy ..., dla której w dniu wejścia w życie noweli 2012 nie było opracowanego programu ochrony powietrza, organ I. instancji wszczął postępowanie pismem z ... lipca 2014 r. - po terminie wejścia w życie noweli 2012, - odnosząc się do zarzutu braku analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdzono, że - jak wynika z akt sprawy - zastrzeżenia zgłaszane przez Sejmik były przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez organ I. instancji; zostało to odnotowane w protokole kontroli (nr ..., sygnatura: ...), podpisanym przez kontrolowanego ... lipca 2014 r.; w decyzji z ... listopada 2014 r. wyjaśniono też Stronie, że wskazane przez nią dowody nie mogły zostać uwzględnione w przypadku danej administracyjnej kary pieniężnej; jej wymierzenie, wobec naruszenia terminu uchwalenia programu ochrony powietrza, jest - zgodnie z art. 315a ustawy - Prawo ochrony środowiska - obligatoryjne; wnikliwa analiza wszystkich dowodów w sprawie doprowadziła jednak do konkluzji o ustaleniu kary pieniężnej w najniższym jej wymiarze, wskazanym w ustawie, - w odniesieniu do zarzutu strony, dotyczącego braku możliwości dochowania terminu ustawowego, z uwagi na brak zapewnienia finansowania zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, organ odwoławczy stwierdził, że powody niedotrzymania ustawowego terminu uchwalania programu ochrony powietrza, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszego postępowania; bezspornym jest, że strona uchybiła ustawowemu terminowi uchwalania Programu; art. 315a ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska nakłada na wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, - za bezzasadny uznano zarzut Sejmiku, dotyczący właściwości kontrolującego; w art. 96a ustawy - Prawo ochrony środowiska przyznano wojewodom, działającym przy pomocy wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska, uprawnienia nadzorcze – m.in. w zakresie uchwalania programów ochrony powietrza; w art. 315a ustawy - Prawo ochrony środowiska wprowadzono natomiast sankcję, w postaci kary pieniężnej, m.in. za niedotrzymanie ustawowego terminu uchwalenia tych programów; przywołane przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska ściśle określają, że organem kompetentnym do wymierzenia przedmiotowej kary pieniężnej jest wojewódzki inspektor ochrony środowiska, - odnośnie zarzutów podnoszonych w odwołaniu przez Fundację - nie są one zasadne; przy ustalaniu wagi naruszenia organ I. instancji przeanalizował sytuację, związaną z - pozostającym przedmiotem prowadzonego postępowania - obowiązkiem przyjęcia przez Programu; w uzasadnieniu decyzji, przedstawił on powody wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości najniższej kwoty, określonej w art. 315a ustawy - Prawo ochrony środowiska; w pełni podziela je organ odwoławczy; projekt Planu Sejmik otrzymał przy piśmie z ... grudnia 2013 r., a na najbliższej sesji przyjął uchwałę w tej sprawie - ... grudnia 2013 r.; stanowisko to jest zgodne z wyrażonym w orzeczeniu o sygn. akt IV SA/Wa 2453/15; stwierdzono w nim: "wysokość wymierzonej kary pieniężnej jest adekwatna do stopnia naruszenia prawa przez Sejmik Województwa ... . Wymierzona kara uwzględnia wagę naruszonego obowiązku zgodnie z art. 315a ust. 2 ustawy Poś.". W skardze zarzucono naruszenie przepisów - prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 315a ustawy - Prawo ochrony środowiska, w zw. z art. 11 noweli 2012, - postępowania - art. 1-3, 10 oraz 75 i 76 K.p.a.; w przedmiotowym postępowaniu brak było podstaw do stosowania przepisów K.p.a.; nie zawiadomiono też o zgromadzeniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji; organ nie rozważył też wszechstronnie przedstawionych dowodów - gdyby przyjąć podstawy do stosowania K.p.a. W szerokim uzasadnieniu skargi podnoszono, że organ mylnie przyjął jakoby art. 315a ustawy - Prawo ochrony środowiska mógł znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdzie w istocie prace nad przyjęciem Programu rozpoczęły się przed 2012 rokiem. W takiej sytuacji - wobec reguł stosowania nowych przepisów tylko do spraw wszczętych po wejściu w życie noweli z 2012 roku (art. 7 tego aktu) – nie było dopuszczalne wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za ewentualne zaniechania, które miały miejsce w 2012 i 2013 roku. W realiach niniejszej sprawy nie wyjaśniono też dlaczego w postępowaniu miałyby znaleźć zastosowanie przepisy K.p.a., skoro sankcja dotyczy przyjęcia aktu prawa miejscowego a nie stanowi o tym art. 315a ustawy – Prawo ochrony środowiska. Sformułowano też szeroką argumentację na rzecz tezy o braku winy Sejmiku za powstałe opóźnienia (nie zapewnienie stosownych środków z budżetu państwa, termin przedłożenia Sejmikowi stosownej uchwały, zaniechania legislacyjne). Na podnoszoną okoliczność przedłożona też - wraz ze skargą - szereg dokumentów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał w całości swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W trakcie rozprawy (k 73) Pełnomocnik strony skarżącej podkreślał, że przeszkodą dla przejęcia Planu było niezapewnienie stosownych środków z budżetu Państwa na realizację zadania rządowego przez samorząd województwa. Brak wobec tego elementu winy, co jest podstawą wymierzenia kary pieniężnej. Pełnomocnik Fundacji wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została oddalona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Trafny jest stanowisko organu w sprawie jak i jego uzasadnienie, wobec prawidłowo przywołanych uwarunkowań prawnych. Z uwagi na uprzednie, szczegółowe zreferowanie, jego ponowne przytaczanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne. Odnosząc się do argumentacji skargi wypada wskazać jedynie dodatkowo, co następuje. Na wstępie trzeba odnotować, że argumentacja skargi jest w dużym stopniu powtórzeniem zarzutów, sformułowanych w odwołaniu, do których odniósł się już organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powtarzanie jego argumentacji jest zbędne. Podkreślenia przy tym wymaga, że kwestia wymierzenia kary była już przedmiotem badania przez Sąd Administracyjny. Kluczowe znaczenie - wobec treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - mają sformułowane w wyroku oceny prawne. Poza przywołanymi już przez organy stwierdzeniami wskazano tam także: "Niedotrzymanie przez Sejmik Województwa ... terminu uchwalenia programu ochrony powietrza dla terenu byłej strefy – "...", stanowi naruszenie obowiązku prawnego, za które zgodnie z art. 315a ust. 1 p.o.ś. ustawodawca przewidział sankcję finansową w postaci kary pieniężnej.". W ocenie Sądu rozpoznającego obecnie sprawę, ten oraz wcześniej przytoczone fragmenty uzasadnienia wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2453/15, w tym wskazanie expressis verbis, że sankcję wymierzono w stosownej wysokości, wskazują na dokonanie, przez Sąd rozpatrujący uprzednio tą sprawę, pełnej oceny uwarunkowań, związanych z zasadnością wymierzenia kary w danym przypadku. W tym kontekście nie wymaga merytorycznego odniesienia zarzut pominięcie treści art. 12 noweli 2012, bądź wywody dotyczące braku podstaw zastosowania w sprawie przepisów K.p.a., czy też istotnego naruszenia procedury, w związku z brakiem możliwości zajęcia stanowiska przez stronę. Jedynie na marginesie można wobec tego odnotować, że - o ile ze stosownych przepisów nie wynikają odmienne reguły - organy administracji wykonują swoje kompetencje władcze w drodze orzeczeń administracyjnych, z zastosowaniem reguł przewidzianych w K.p.a., zaś postępowanie administracyjne zostało wszczęte dopiero po przeprowadzeniu kontroli przez organ I. instancji. Nie chodzi tu więc o sprawę wszczętą przed wejściem w życie noweli 2012. Nie może mieć z kolei znaczenia w sprawie kwestia, kiedy przystąpiono do pracy nad Planem, skoro Sejmik był nadal w zwłoce na dzień wejścia w życie przepisów, przewidujących kary administracyjne za uchybienie terminowi sporządzenia planów a przy tym uchybił także terminom, wynikającym z nowych regulacji. Nie mogą mieć sprawie także oznaczenia argumenty, dotyczące braku winy Sejmiku za powstałe uchybienie. Instytucja administracyjnych kar pieniężnych jest bowiem generalnie oparta na zasadzie odpowiedzialności za określone zdarzenia zaś element winy może być brany pod uwagę tylko gdy dopuszcza to prawodawca. W danym przypadku minimalna sankcja za uchybienie obowiązkowi sporządzenia planu to 10 000 zł. Taka też została zastosowana, zaś Sąd - rozpoznający uprzednio sprawę - uznał jej wysokość ze stosowną, wobec okoliczności sprawy. W tej sytuacji nie mogą odgrywać znaczenia dokumenty, które przedłożył Sejmik, mające cześć dowodzić brak jego winy w kontekście nie dotrzymania terminu. Nie sposób też uznać, aby - w danym zakresie - organ administracji uchybił obowiązkowi właściwego wyjaśnienia sprawy. Wobec skazanych uwarunkowań, w rozpoznawanej sprawie, nie doszło do naruszenia przepis prawa materialnego, określającego przesłanki zastosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej, ani przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz uzasadnienie orzeczenia. W toku postępowania, trwającego w sumie kilka lat, nie ograniczano Stronie możliwości zgłoszenia uwag czy przedkładania dokumentów. Sąd nie dostrzegł również z urzędu wad, uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.