IV SA/Wa 101/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi S. Z., B. Z. i M. F. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej "Ministrem", utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], zwracające S. Z., B. Z. i M. F. wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej, iż nieruchomość wchodząca w skład "L. Las Nr 1 rep. hip. [...]", stanowiąca byłą własność A. K. nie podlegała przepisom dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 15, poz. 82)., zwanego dalej "dekretem z dnia 12 grudnia 1944 r.". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, iż nieruchomość oznaczona nr działki [...] o powierzchni 0,4672 ha, wchodząca w skład "L. Las Nr 1 rep. hip. [...]", stanowiąca byłą własność A. K. nie podlegała przepisom dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. wystąpili S. Z., B. Z. i M. F., będący jedynymi spadkobiercami byłej właścicielki przejętej na rzecz Państwa nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda [...] zwrócił wnioskodawcom przedmiotowy wniosek, uznając, iż właściwym do jego rozpatrzenia jest sąd powszechny. Zażalenie na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji złożyli wnioskodawcy. Rozpatrzywszy zażalenie, Minister utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wskazał na art.66§3 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Organ wskazał ponadto, że art.1 ust.1 dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. przewidywał przejście na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa lasów i gruntów leśnych o obszarze ponad 25 ha, stanowiących własność lub współwłasność osób fizycznych i prawnych. Dowodem tego, że określona nieruchomość przeszła na własność Państwa był protokół przejęcia, sporządzony w trybie §1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. z 1945 r., Nr 4 poz. 16)., zgodnie z którymi to przepisami, Dyrekcja Naczelna Lasów Państwowych, przez właściwe dyrekcje lasów państwowych dokonywała przejęcia lasów i gruntów leśnych objętych dekretem, przy czym z czynności przejęcia miał być spisany protokół w obecności dotychczasowego właściciela lub jego pełnomocnika oraz dwóch świadków. Minister powołał również uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 50/94, w myśl której treść powyższych przepisów nie daje podstaw do uznania, że warunkiem nabycia przez Skarb Państwa lasów i gruntów leśnych na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. było sporządzenie protokołu przejęcia, takiego bowiem charakteru protokołów ani dekret ani rozporządzenie wykonawcze nie nadawały, a zatem protokół przejęcia lasów i gruntów leśnych stanowił jedynie dowód tego, że w stosunku do określonej nieruchomości zastosowane zostały przepisy dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejściu jej na własność Skarbu Państwa. Organ zważył przy tym, iż sporządzenie takiego protokołu nie stanowiło jednak przeszkody do wystąpienia przez osoby uprawnione do wyłączenia określonej nieruchomości spod działania dekretu na zasadach ogólnych, a żądanie takie mogło być oparte bądź na zarzucie, że nieruchomość nie ma charakteru leśnego bądź nie przekracza 25 ha (art.1 ust.1 dekretu) albo na zarzucie, że podlega ona wyłączeniom przewidzianym w art. 1 ust. 3 dekretu. Decyzja w tym przedmiocie mogłaby mieć dopiero moc wiążącą dla sądu, a w przypadku, gdy żadne postępowanie administracyjne w tym przedmiocie nie było prowadzone, sprawa jest otwarta, gdyż dekret z dnia 12 grudnia 1944 r. został uchylony i wydanie decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa lasów i gruntów leśnych - nawet o charakterze deklaratywnym - nie może wchodzić w rachubę, a spór co do takiego przejścia może być rozstrzygnięty tylko w postępowaniu sądowym, stosownie do charakteru postępowania. Dalej organ wskazał, iż z uwagi na fakt, że dekret o przejęciu niektórych lasów na rzecz Skarbu Państwa został uchylony na podstawie art.6 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 55, poz. 321), nie ma aktualnie przepisu, który przewidywałby właściwość organu administracyjnego do rozstrzygania sporów dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie tego uchylonego już obecnie dekretu, a jak podkreślił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 54/94, "nie ma zatem żadnych przeszkód co do tego, aby takie spory były rozstrzygane w postępowaniu sądowym". W konkluzji Minister stwierdził, że roszczenia windykacyjne dotyczące nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie wskazanego dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa są-wobec nieprzewidzenia trybu orzekania na drodze postępowania administracyjnego - sprawami cywilnymi, co też wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1865/05. W skardze na postanowienie Ministra wnioskodawcy zarzucili rozstrzygnięciom organu I i II instancji, iż zawierają one błąd polegający na założeniu, iż przejęcia nieruchomości dokonano w oparciu o przepisy dekretu PKWN z 12 grudnia 1944 r. Skarżący wskazali, iż skoro organy I i II instancji nie dysponowały dokumentami, w oparciu o które przedmiotową nieruchomość przejęto, to nie mogły zakładać, iż podstawą przejęcia był dekret PKWN z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Organy nie dokonały oceny, czy nieruchomość nie przeszła na Skarb Państwa na podstawie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia organów administracji (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie, podobnie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji wydano z naruszeniem art.7 i 9 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów postanowienia organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Zgodnie z art.7 k.p.a. organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, stojąc na straży praworządności i mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art.9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok NSA W-wa z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 771/07, publ. LEX nr 485362). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA W-wa z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1004/05, publ. LEX nr 266429). Należy podkreślić, że wprawdzie wniosek wszczynający postępowanie wskazywał jako jego przedmiot żądanie stwierdzenie niepodpadania nieruchomości pod działanie dekretu PKWN z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, to jednak w toku postępowania administracyjnego strony podnosiły, że nie można wykluczyć, że nieruchomość objętą wnioskiem Skarb Państwa przejął niesłusznie na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (sugestie takie zawiera w szczególności zażalenie od postanowienia organu I instancji oraz pismo z dnia [...] listopada 2008 r. skierowane do Ministra, którego kopię załączono do skargi). Zgłoszenie takiej sugestii przez strony, nie reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika obligowało organy do wezwania stron do sprecyzowania, czy ich żądanie obejmuje również żądanie stwierdzenia, że nieruchomość objęta wnioskiem nie podpada pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. Uzyskanie przez organy potwierdzenia, że intencją skarżących jest zgłoszenie również tego żądania pociągało za sobą konieczność jego załatwienia w sposób przewidziany prawem. Zaniechanie dokonania przez organy takich wyjaśnień uznać należy za uchybienie wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego.