IV SA/Wa 1011/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego P. z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. z siedzibą w W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 30 grudnia 2008 r. E. N. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie prześwitu bramowego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] w W.. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezydent. W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, iż działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], na której jest planowana inwestycja, stanowi własność W., we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych, w tym wnioskodawcy. Przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym planuje się zabudowę prześwitu bramowego (o pow. ok. 25 m2) położony jest w obszarze intensywnej śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo - usługowej; planowana inwestycja stanowi kontynuację tej funkcji. Dalej organ stwierdził, iż w oparciu o art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej" "u.p.z.p."] przeprowadzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Mając na względzie, iż wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa, dotyczy wyłącznie nowej zabudowy, organ zrezygnował z przeprowadzenia analizy porównawczej parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze sąsiedztwa. Odnosząc się do pozostałych przesłanek art. 61 ust 1 u.p.z.p. organ ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną (pkt 2), istniejące przydziały mediów są wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego (pkt 3), teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ jest objęty zgodą w tym zakresie w ramach sporządzonych miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 4). W odniesieniu do pkt 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ zauważył, że planowana inwestycja, uniemożliwiająca prawidłowe korzystanie z nieruchomości sąsiedniej poprzez zamknięcie drogi dojazdowej do dziedzińca P., narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. t.j. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). Pozbawienie M. tego wjazdu stworzy zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi pracujących i odwiedzających M., jego zabytków i mienia, gdyż brama ta stanowi jeden z głównych ciągów komunikacyjnych M. ujętych w "Planie ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych" zatwierdzony przez [...] Konserwatora Zabytków. Powyższe ustalenia skutkują wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie jednego z wymogów, enumeratywnie wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Na skutek odwołania E. N. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji. W uzasadnieniu Kolegium powołało art. 61 ust. 1 u.p.z.p oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania nowej zabudowy i gospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) stwierdzając, iż organ I. instancji wskazał, że planowana inwestycja spełnia warunki tzw. dobrego sąsiedztwa. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem organu I. instancji, że w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. z tego względu, że planowana inwestycja jest niezgodna z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Mapy stanowią bowiem potwierdzenie zarzutów skarżącej, że M. ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej od ul. [...] oraz od ul. [...] Ponadto, na dzień wydawania decyzji w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego wystąpienie M. na drogę sądową w celu ustanowienia służebności drogi koniecznej. Wskazywać to może, iż przedmiotowy prześwit nie jest aż tak niezbędny dla M.. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, iż określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie winny spełniać budynki. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami ustawy - Prawo budowlane, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku planu miejscowego. Nadto Kolegium zaznaczyło, iż konieczność zapewnienia w sferze oddziaływania obiektu osobom trzecim dostępu do drogi publicznej może dotyczyć tylko sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, nie faktyczny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję P. wniosło o zmianę zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta W z dnia [...] września 2010 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono błędne rozstrzygnięcie co do meritum sprawy. Podniesiono, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., gdyż pozbawia M. dojazdu na dziedziniec. Aktualny sposób wykorzystania prześwitu bramowego, który ma miejsce od kilkudziesięciu lat i jest zgodny z przepisami odrębnymi, polega na wykorzystaniu go na dojazd do dziedzińca wewnętrznego M.. Zabudowa tego prześwitu naruszyłaby ten stan i uniemożliwiłaby dojazd do dziedzińca. Likwidacja wjazdu spowodowałaby bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa przeciwpożarowego obiektu i ludzi znajdujących się w nim, gdyż drogi ewakuacyjne mają wyprowadzenie na dziedziniec M.. Ruch muzealiów odbywa się również przez dziedziniec, z uwagi na nieprzystosowanie drzwi zewnętrznych o tego celu (zabytkowy charakter obiektu). Warunki wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane nakazują poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Uzasadnionym interesem M. jest zapewnienie dojazdu na dziedziniec. Przepis ten nie wymaga, aby uzasadniony interes miał charakter prawny, jednak aktualnie, w Sądzie Rejonowym dla W. [...] pod sygn. akt [...], toczy się sprawa o ustanowienie drogi koniecznej na rzecz skarżącego M.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi przepisami Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ustawowym warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji organu I. instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest zatem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Będzie to miało miejsce w sytuacji, gdy organ I. instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszył w nim przepisy procesowe (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 208/99, niepubl.; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 430/99, niepubl.). Przy rozważaniu zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. właściwy organ winien mieć na względzie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest bowiem możliwe tylko wtedy, gdy stwierdzony przez organ odwoławczy zakres postępowania dowodowego przekracza uprawnienia dowodowe tego organu, wyznaczone w art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt SA/Po 1237/96, POP 1998, z. 3, poz. 92). Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1680/01, niepubl.). Jednocześnie organ odwoławczy winien ograniczyć się tylko do wskazania tych przyczyn i ewentualnie okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie może przesądzać o istocie sprawy, ani narzucać organowi I. instancji treści rozstrzygnięcia. Ingerencja w postaci zaleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, nie znajduje uzasadnienia w przepisach k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r., I SA 2127/98, niepubl.). Mając na względzie powyższe zauważyć należy, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wskazał przyczyn wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 §2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium zakwestionowało stanowisko organu I. instancji odnośnie niezgodności planowanej inwestycji z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. t.j. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) słusznie - zdaniem Sądu - wywodząc, że przesłanka zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) nie dotyczy przepisów z dziedziny prawa budowlanego określających warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego ze względu na położenie terenu będącego przedmiotem ustaleń, tj. przepisów dotyczących ochrony przyrody, środowiska, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich czy przepisów sanitarnych. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Kolegium, iż ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami ustawy - Prawo budowlane. Powyższe wyklucza powoływanie się na art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane w kontekście przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Rację ma również Kolegium wskazując, iż konieczność zapewnienia w sferze oddziaływania obiektu osobom trzecim dostępu do drogi publicznej może dotyczyć tylko sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, nie faktyczny. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by na dzień wydawania zaskarżonej decyzji P. w W. posiadało tytuł prawny do drogi dojazdowej do dziedzińca wiodącej przez prześwit bramowy, którego zabudowę objęto przedmiotowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast w skardze do Sądu skarżące M. podało, iż aktualnie, w Sądzie Rejonowym dla W. [...] [...] Wydział Cywilny, pod sygn. akt [...] toczy się postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej obejmującej ww. prześwit bramowy na rzecz P. w W.. Pozostała natomiast część uzasadnienia zaskarżonej decyzji ogranicza się w zasadzie do powołania mających w sprawie zastosowanie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Dodatkowo Kolegium stwierdziło, iż "w przedmiotowej sprawie organ I. instancji wskazał, iż planowana inwestycja spełnia warunki dobrego sąsiedztwa". Poprzestając na tym stwierdzeniu Kolegium w żaden sposób nie oceniło powołanego stanowiska organu I. instancji. Nie dokonało również oceny pozostałych elementów decyzji organu I. instancji dotyczących spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 4 u.p.z.p. na podstawie "Analizy zagospodarowania obszaru" sporządzonej w wersji tekstowej i graficznej (Załączniki nr 2 i 3 do decyzji z dnia [...] września 2010 r.). Pomimo tego, organ odwoławczy skorzystał z uprawnień kasacyjnych, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Nie wskazał jednak przyczyn zastosowania powołanego przepisu, w szczególności nie wskazał, czy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Powyższe uchybienia czynią wydanie zaskarżonej decyzji przedwczesnym. Organ odwoławczy zaniechał bowiem dokonania ponownej oceny sprawy w jej całokształcie, do czego był zobligowany na zasadzie art. 15 k.p.a. Niedopełnienie ww. obowiązków przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku oraz uwzględni ewentualne nowe okoliczności faktyczne zaistniałe w związku z powołanym przez stronę skarżącą postępowaniem przed sądem powszechnym w sprawie ustanowienia drogi koniecznej. Mając na względzie wszystko powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.