IV SA/Wa 1012/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Karolina Jóźwik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr [...], z [...] stycznia 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) po rozpatrzeniu wniosku H.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2018 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] listopada 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] stycznia 1987 r. znak: [...] o przejęciu na własność Państwa, w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe gospodarstwa rolnego o pow. 1,0271 ha, oznaczonego działką nr [...], położonego w [...], stanowiącego własność S.S.. H.S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. - o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40. poz. 268 z późn. zm.), organem właściwym do wydania decyzji o przekazaniu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa był naczelnik gminy - jako terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Z Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w [...] wynika natomiast, że J.R. - Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, posiadał uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych przewidzianych dla terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (patrz: dokument z dnia 1 września 1986r., znak: [...]. Należy zatem stwierdzić, że decyzja z [...] stycznia 1987 r. wydana została przez organ właściwy. Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] stycznia 1987 r. wydana została m.in. w oparciu o przepisy art. 51 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie z tym przepisem, gospodarstwo rolne mogło być przekazane Państwu, jeżeli: 1. właściciel lub posiadacz złożył wniosek; 2. brak było następcy lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia. Organ nadzoru stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się wniosek S.S. z 27 września 1986 r. o przejęcie jego gospodarstwa przez Skarb Państwa w zamian za rentę oraz oświadczenie jego córki – H.S. z 6 sierpnia 1986 r., w którym wyraziła zgodę na przekazanie gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa. Dokumenty te potwierdziły spełnienie warunków niezbędnych do wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego S.S. na Skarb Państwa. Skarżąca zarzuciła, że zarówno na wniosku jej ojca jak i na decyzji o przejęciu została odręcznie przerobiona data. Ponadto skarżąca podniosła, że wniosek został napisany przez inną osobę, a ojciec tylko go podpisał. Mimo podniesionych zarzutów, w ocenie organu, skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających sfałszowanie dat na wniosku bądź decyzji, czy też treści wniosku o przejęcie. Niezależnie od tego, sytuacja taka stanowiłaby podstawę do wznowienia postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa. Nie ma natomiast możliwości uznania dowodów za fałszywe w trybie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa, jedynie w oparciu o twierdzenia strony. Pomimo poprawiania dat na tych dokumentach, nie ma to wpływu na ocenę decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] stycznia 1987 r. pod kątem jej nieważności. Nawet gdyby uznać, że poprawione zostały cyfry określające dzień i miesiąc złożonego wniosku oraz dzień i miesiąc wydanej decyzji, to nie ulega wątpliwości, że wniosek S.S. został złożony przed decyzją. Na wniosku widnieje bowiem rok 1986, a na decyzji rok 1987. Okoliczność, że wniosek S.S. został sporządzony przez inną osobę także nie ma znaczenia. Istotny jest bowiem podpis S.S. złożony pod wnioskiem, który potwierdza wolę przekazania gospodarstwa na Skarb Państwa, podpis stanowi oświadczenie woli w rozumieniu art. 60 Kodeksu cywilnego. Tym samym, w ocenie organu, kontrolowanej decyzji nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa, tj. art. 51 ustawy z dnia 18 grudnia 1982 r" stanowiącego podstawę jej wydania. Decyzja nie zawiera także innych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2019 r. wniosła H.S.. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w taki sposób, aby dostatecznie wyjaśnić, czy brak było następcy prawnego, czy następca posiadał kwalifikacje do przejęcia gospodarstwa rolnego, czy następca odmówił przejęcia gospodarstwa rolnego; - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy; - organ nie odniósł się do współwłasności małżeńskiej, a taką stanowiło gospodarstwo rolne przejęte zaskarżoną decyzją; - naruszenie art. 59 ust. 3 oraz 51 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. nr 40, poz. 269 z późn. zm.) poprzez jego zastosowanie przy błędnie ustalonym stanie faktycznym. W konsekwencji podniesionych zarzutów, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2018 r. oraz zwrot kosztów postepowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2019 r. stanowi m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z treści tego ostatniego wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim rozpatrując przedstawiona sprawę Sąd miał na względzie podstawową zasadę obowiązującą w procedurze administracyjnej, tj. zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym organ orzekający nie jest władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 1473/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 393/97). W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. W dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się również, że rażące naruszenie prawa występuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowany akt narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Oznacza to, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i utożsamianie tego pojęcia z każdym, nawet oczywistym, naruszeniem - jest wadliwe. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/9, niepubl.). Pokreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria kontroli uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - jako organ nadzoru - wydając decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] stycznia 1987 r. znak: [...] o przejęciu na własność Państwa, w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe gospodarstwa rolnego o pow. 1,0271 ha, oznaczonego działką nr [...], położonego w [...], stanowiącego własność S.S. oparł się na prawidłowo przeprowadzonych ustaleniach faktycznych. Przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo nastąpiło, na podstawie art. 51 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Przepis ten stanowił, że w przypadku braku następcy lub gdy następca nie spełnia warunków przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmowało Państwo. Art. 48 powołanej ustawy wskazywał kto może być następcą rolnika oraz jakie warunki następca musi spełniać. Z powyższego wynika, że przejęcie gospodarstwa rolnego było możliwe w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek: 1. złożenia przez rolnika wniosku dotyczącego przejęcia jego gospodarstwa; 2. alternatywnego zaistnienia jednej z trzech okoliczności: brak było następców albo też następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego ewentualnie odmówił on przejęcia gospodarstwa. Z aktu własności ziemi Nr [...], z [...] kwietnia 1975 r., wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] wynika, że S.S. był właścicielem działek nr [...] i [...], z których powstała działka nr [...], objęta decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] stycznia 1987 r. znak: [...] o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że S.S. złożył wniosek do Urzędu Miejskiego w [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, w którym wnosi o przejęcie jego gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,1 ha, położonego przy ul. [...] w [...]. Wyjaśnił, że nie może prowadzić gospodarstwa rolnego ze względu na zły stan zdrowia. Pismo to opatrzone jest jego podpisem i datowane na rok 1986, dzień 27, jednakże z uwagi na poprawienie w dacie oznaczenia miesiąca, miesiąc jest trudny do identyfikacji, ale prawdopodobne jest jak uznał organ, że jest to miesiąc wrzesień. W ocenie Sądu bezsprzeczne w sprawie jest, że S.S.złożył wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa i miało to miejsce w 1986 roku, a zatem przed wydaniem decyzji w 1987 roku. Sama decyzja została wydana w dniu [...] stycznia 1987 r. i data jej wydania, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości. Decyzja ta została doręczona S.S. w dniu 20 stycznia 1987 r. W oparciu o tę decyzję, ZUS Oddział w [...] w dniu [...] lutego 1987 r. wydał decyzję przyznającą S.S. rentę inwalidzką z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu. Poczynione ustalenia organu nadzoru świadczą, że przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa nastąpiło po złożeniu przez S.S. stosownego wniosku. Wbrew zarzutowi skargi, brak jest podstaw do kwestionowania roku 1986, jako roku, w którym został złożony wniosek. W ocenie Sądu, fakt poprawienia daty na wniosku, czy też w samej decyzji, nie świadczy o ich fałszerstwie i nie wpływa w okolicznościach sprawy na ocenę decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] stycznia 1987 r. znak: [...] pod kątem jej nieważności. Jeżeli skarżąca chce skutecznie postawić zarzut fałszerstwa, musi tę okoliczność udowodnić. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie spełniona została również druga z przesłanek do przejęcia gospodarstwa na rzecz Państwa. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika bowiem, że potencjalnym następcą S.S. była jego córka H.S. W aktach sprawy znajduje się pisemne oświadczenie H.S. z 6 sierpnia 1986 r., w którym wyraziła zgodę na przekazanie na Skarb Państwa gruntów należących do jej ojca S.S.. Również z treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] stycznia 1987 r. znak: [...] wynika wprost, że "na w/w gospodarstwo następcy nie wyrazili zgody na przejęcie". Wobec powyższego, zarzut skarżącej, że nigdy nie składała żadnego oświadczenia, że zrzeka się prawa do gospodarstwa rolnego ojca, który chce je zdać w zamian za rentę, ani przed organem sołeckim, ani przed Urzędem Miejskim jest niezasadny. Twierdzenie, że pismo, które organ dołączył do przedmiotowej dokumentacji datowane na 6 sierpnia 1986 r. dotyczy zupełnie innej sprawy, rzekomo chodziło o przekazanie na Skarb Państwa gruntów w związku z realizacją jakiejś nie cierpiącej zwłoki inwestycji miejskiej a nie o postępowanie w sprawie zrzeczenia się przejęcia gospodarstwa rolnego jest niewiarygodne. Po pierwsze, oświadczenie skarżące z 6 sierpnia 1986 r. znajduje się w aktach sprawy dotyczącej przejęcia gospodarstwa rolnego jej ojca na rzecz Państwa prowadzonej w trybie art. 51 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Po drugie, w sprawach dotyczących przekazanie na Skarb Państwa gruntów w związku z realizacją jakiejś nie cierpiącej zwłoki inwestycji miejskiej, czyli w sprawach prowadzonych w trybie wywłaszczenia, nie było potrzeby składania takiego oświadczenia przez skarżącą, która nie była właścicielem wywłaszczanej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] stycznia 1987 r. znak: [...] znajduje oparcie w zaistnieniu przesłanek określonych w art. 51 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. Stąd też brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] stycznia 1987 r. znak: [...] w świetle wyżej powołanych przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało przez organ nadzoru zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W tym zakresie należy zauważyć, że organy w postępowaniu wyjaśniającym zgromadziły wyczerpujący materiał dowodowy w celu ustalenia okoliczności faktycznych, istotnych z punktu widzenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto podnieść należy, że stosownie do art. 80 k.p.a., organ dokonał wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, jak również przeprowadziły ocenę ujawnionych na jego podstawie faktów. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że organ wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo i wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, prawidłowo również i zgodnie z dyspozycją przepisu art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w sentencji decyzji. W toku niniejszego postępowania prawidłowo, zdaniem Sądu, organy wskazały na brak zaistnienia wad określonych art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie doszukały się podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z uwagi na brak dowodów przeciwnych do zgromadzonych w aktach sprawy, zaś tezy formułowane przez skarżącą nie dają się obronić na gruncie zebranego materiału dowodowego. Rację należy przyznać organowi nadzoru, który uznał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione obydwie przesłanki przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.