IV SA/Wa 1014/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego J. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez J. M. oraz J. P. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję Burmistrza Miasta M. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami i handlem, położonej w M., przy ul. [...], na terenie działek nr Ew. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. W dniu 13 stycznia 2012 r. wpłynął do organu pierwszej instancji wniosek I. S. o ustalenie warunków zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. Burmistrz Miasta M., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Zdaniem organu pierwszej instancji na terenie analizowanym brak jest zabudowy wielorodzinnej, a jedynie występuje zabudowa jednorodzinna. I. S. wniosła od powyższej decyzji Burmistrza Miasta M. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., uchyliło omawianą decyzję Burmistrza Miasta M. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując, że ,,(..) poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia stanu faktycznego nie wyczerpują całokształtu sprawy i są niewystarczające do oceny możliwości realizacji wnioskowanej przez I. S. inwestycji. Burmistrz Miasta M. winien przeprowadzić analizę cech istniejącej zabudowy w zakresie wymagań, o których mowa § 1 Rozporządzenia i dopiero na tej podstawie dokonać oceny spełnienia przez planowaną inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa". Burmistrz Miasta M., po powtórnym przeprowadzeniu analizy urbanistycznej i rozpatrzeniu sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami i handlem - budowa małego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i handlem, położonej w M. przy ul. [...], na terenie działek nr ewid: [...]. W punkcie 1 powyższej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, jako rodzaj zabudowy: "budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami nieuciążliwymi i handlem detalicznym" i w punkcie 2 decyzji, określającym funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu wskazał: "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z dopuszczeniem usług nieuciążłiwych i handlem detalicznym". Dalej, w punkcie 3. a. 2 dotyczącym wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, Burmistrz Miasta M. napisał między innymi, że: "ustala się wskaźnik udziału powierzchni nowej zabudowy budynkami w powierzchni terenu objętego decyzją na wartość 28% - współczynnik 0,28. Po uwzględnieniu powierzchni zabudowy działki oraz uwzględniając niezbędne dojścia, dojazdy miejsca postojowe, ogrodzenie, małą architekturę itp. przyjęto wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej — minimum 25%". W punkcie 3.a.3., dotyczącym szerokości elewacji frontowej, organ pierwszej instancji napisał, że ,,ustala się szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku - od strony ul. [...] na 10,0 m z tolerancją ± 20% (jest to wymiar ściany usytuowanej bezpośrednio wzdłuż linii zabudowy od strony ul. [...]) - od strony ul. [...], na 10,0 m z tolerancją ± 20% (jest to wymiar ściany usytuowanej bezpośrednio wzdłuż linii zabudowy od strony ul. [...]) W punkcie 3.a.4., dotyczącym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ pierwszej instancji wskazał, że: "ustala się maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 3 kondygnacje nadziemne (parter, piętro oraz trzecia kondygnacja w poddaszu użytkowym) i nie wyżej jak 5,80 m od poziomu terenu do linii okapu lub gzymsu budynku". Odwołania od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wnieśli J. M. i J. P. Rozpatrując powyższe odwołania organ drugiej instancji wskazał, że materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., Nr 0, poz. 647), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 z 19 września 2003 roku, poz. 1589), przepisy kpa oraz inne przepisy szczególne. W myśl art. 52 ust. 2 wniosek o ustalenie warunków zabudowy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b)określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Zdaniem organu drugiej instancji powyższych wymogów nie spełnia wniosek inwestora, gdyż w materiale dowodowym, przedłożonym organowi odwoławczemu brak jest dokumentów spełniających art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie brak jest prawidłowo sporządzonej charakterystyki inwestycji obejmującej określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w formie opisowej poprzez wskazanie: - czy budynek będzie podpiwniczony, a jeżeli tak, to jakie będzie przeznaczenie piwnic; - czy liczba kondygnacji wskazana we wniosku, tj. 2,5 oznacza tylko kondygnacje naziemne, czy też (w przypadku realizacji budynku podpiwniczonego) także kondygnacje podziemne; -jakiego rodzaju usługi są planowane w budynku i na której kondygnacji; Powyższe informacje – zdaniem organu - umożliwiają prawidłowe ustalenie niezbędnej liczby miejsc postojowych dla mieszkańców oraz osób zatrudnionych i klientów, a to z kolei ma wpływ na współczynnik powierzchni biologicznie czynnej. Ponadto organ wskazał, że przedstawionego, na projekcie zagospodarowania terenu w skali 1; 500, sposobu zagospodarowania terenu nie można uznać za zgodny z treścią wydanej przez Burmistrza Miasta M. decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. ponieważ plan zagospodarowania nie przewiduje wjazdu od strony ul. [...], a jedynie wąski dostęp, jakim jest ciąg pieszy. Szeroki wjazd, także do części podziemnej budynku, jest planowany od strony ul. [...]. Poza tym inwestorka we wniosku z dnia 11 stycznia 2012 r. nie precyzyjnie dopisała ul. [...] pod napisem ul. [...] - w związku z czym nie do końca wiadomo czy to oznacza wjazd istniejący od strony ul. [...], czy też oznacza drugi zjazd projektowany. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, ponieważ w punkcie 3.3. analizy, autor opracowania napisał, cyt.: "włączenie do istniejącego układu drogowego oraz obsługa komunikacyjna dla zamierzenia budowlanego poprzez projektowane zjazdy na drogą publiczną (ul. [...]). Projektowane zjazdy należy uzgodnić z zarządcą drogi gminnej. Samorządowe Kolegium Owoławcze w C. wskazało, że właściwy organ administracji w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, na podstawie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym dokonuje analizy: 1/ warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2/ stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził, że takiej pełnej analizy Burmistrz Miasta M. nie sporządził. Zgodnie z brzmieniem § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Powyższych ustaleń dokonuje się biorąc pod uwagę treść wniosku strony i istniejącą zabudowę w przyjętym terenie analizowanym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wskazało, biorąc pod uwagę powyższą argumentację, że sprawa winna być uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta M.y z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisał stan sprawy i wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchylając decyzję Burmistrza Miasta M. nie odniosło się do najważniejszego – zdaniem skarżącego - zarzutu wskazanego w odwołaniu dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego z załącznika nr 2 zaskarżonej decyzji wynika, że w najbliższym sąsiedztwie działek na których powstać ma inwestycja - 24 mieszkaniowy budynek - występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie odniosło się do zasadniczego problemu jakim jest naruszenie ładu przestrzennego oraz naruszenie prawa w zakresie kontynuacji cech zabudowy zastanych na analizowanym terenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji organu o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami i handlem, położonej w M., przy ul. [...], na terenie działek nr ew. [...]. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kpa. W takiej sytuacji organ odwoławczy, aby ocenić, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. oceniło prawidłowość wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonego przez inwestora, wskazując na brak charakterystyki planowanej inwestycji obejmującej określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w formie opisowej poprzez wskazanie: - czy budynek będzie podpiwniczony, a jeżeli tak, to jakie będzie przeznaczenie piwnic; - czy liczba kondygnacji wskazana we wniosku, tj. 2,5 oznacza tylko kondygnacje naziemne, czy też (w przypadku realizacji budynku podpiwniczonego) także kondygnacje podziemne; -jakiego rodzaju usługi są planowane w budynku i na której kondygnacji; Ponadto wyjaśnienia wymaga – zdaniem organu odwoławczego - kwestia włączenia do istniejącego układu drogowego oraz obsługa komunikacyjna dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem organu drugiej instancji nieprawidłowo wykonano analizę. Ponadto zdaniem organu załączniki muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej ponieważ brak podpisu osoby dokonującej adnotacji, że dany dokument stanowi załącznik do decyzji powoduje, że nie można uznać, że taki dokument jest dokumentem publicznym. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. - wbrew ustawowemu obowiązkowi – wskazało ogólnikowo na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. Większość treści uzasadnienia decyzji stanowi przytoczenie przepisów prawa będących podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie mieści się w standardach procedury administracyjnej działanie organu odwoławczego, który - bez odniesienia się do okoliczności rozpoznawanej sprawy - ograniczył się jedynie ogólnikowego stwierdzenia o wadliwości analizy. Przy czym z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika na czym polega nieprawidłowość wykonanej analizy, czy nieprawidłowo wyznaczono obszar analizowany, czy też obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, a nieprawidłowo ustalono kontynuację funkcji, cechy, wskaźniki i parametry – co ma szczególne znaczenie w kontekście zarzutów wskazanych w odwołaniu. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, stwierdzone uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, spowodowały konieczność uchylenia badanej decyzji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.