IV SA/Wa 1016/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 27 czerwca 2012 r. Burmistrz [...] zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] w gminie [...], zwanego dalej "planem miejscowym". Podstawą wniosku był art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej "u.p.z.p.". Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2012r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zwany dalej "GDDKiA": 1. odmówił uzgodnienia projektu planu miejscowego w zakresie wyznaczenia granic obszarów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (przebieg autostrady [...]), oznaczonych w projekcie planu miejscowego symbolem [...] oraz 2. uzgodnił projekt planu miejscowego w pozostałym zakresie. Przyczyną odmowy uzgodnienia, o której mowa w pkt 1 powyższego postanowienia była okoliczność, że w projekcie planu miejscowego nie uwzględniono rezerwy terenu niezbędnej m. in. pod lokalizację: (-) obwodu utrzymania autostrady, (-) łącznic w rejonie wiaduktu autostradowego, (-) bezkolizyjnego przejazdu drogowego na [...] drogi powiatowej nr [...]. Zdaniem GDDKiA powyższa rezerwa terenu, konieczna do realizacji autostrady, wynika z materiałów opracowanych na potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która określa linie rozgraniczające inwestycji. Pismem z dnia 17 sierpnia 2012 r. Burmistrz [...] powtórnie zwrócił się do GDDKiA o uzgodnienie projektu planu miejscowego zaznaczając, że został on skorygowany w zakresie wyznaczenia granic obszarów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (przebiegu autostrady [...] w miejscowości [...]) poprzez jego dostosowanie do przebiegu autostrady, dla którego została wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w dniu [...] grudnia 2011 r. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady [...] na odcinku [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...], GDDKiA uzgodnił projekt planu miejscowego w skorygowanym kształcie (rozszerzenie granic inwestycji autostradowej). Pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. Burmistrz [...] zwrócił się do Marszałka Województwa [...] i GDDKiA o: 1. uzgodnienie, na podstawie art. 44 ust. 1 u.p.z.p., terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego oraz 2. zawarcie między Marszałkiem Województwa [...] a Burmistrzem [...] umowy, o której mowa w art. 44 ust. 3 u.p.z.p. Odpowiadając Burmistrzowi [...] na powyższe pismo, GDDKiA w piśmie z dnia 28 grudnia 2012 r. wskazał, że: 1. dokonał już wymaganego przez art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p. uzgodnienia postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., 2. uzgodnienia z art. 44 ust. 1 u.p.z.p. nie dokonuje GDDKiA, lecz Marszałek Województwa [...] z Burmistrzem [...], 3. termin realizacji inwestycji nie jest obecnie znany. Burmistrz [...] w piśmie z dnia 24 stycznia 2013 r.: 1. poinformował GDDKiA o: a) niemożności dokonania z Marszałkiem Województwa [...] uzgodnienia z art. 44 ust. 1 u.p.z.p. (wynikającej z pisma [...] Biura Planowania Regionalnego z dnia 9 stycznia 2013 r.), b) rezygnacji z wprowadzenia do projektu planu miejscowego przebiegu autostrady [...] według linii rozgraniczających zgodnych z materiałami opracowanymi na potrzeby wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] grudnia 2011 r. ze względu na: - brak porozumienia z art. 44 ust. 3 u.p.z.p. między Marszałkiem Województwa [...] a Burmistrzem [...], - brak ujęcia przedmiotowej inwestycji w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Województwa [...], zwanym dalej "planem wojewódzkim", 2. zwrócił się do GDDKiA o ponowne uzgodnienie projektu planu miejscowego z korytarzem rezerwy pod planowaną inwestycję, który jest zgodny z obowiązującym planem wojewódzkim i dotychczas obowiązującym planie miejscowym, ponieważ w świetle art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p. podstawą do wprowadzenia do projektu planu miejscowego granic terenów inwestycji celu publicznego jest decyzja o lokalizacji drogi krajowej, a nie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, 3. zbyt szeroki korytarz rezerwy terenowej pod planowaną inwestycję skutkowałby roszczeniami odszkodowawczymi właścicieli terenów wobec gminy [...] (art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad: 1. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] września 2012 r. o uzgodnieniu projektu planu miejscowego w wersji skorygowanej (z szerszym korytarzem terenowym), 2. odmówił uzgodnienia projektu planu miejscowego w zakresie wyznaczenia granic obszarów przedmiotowej inwestycji (z węższym korytarzem terenowym). W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że: - obecnie obowiązujący plan wojewódzki zawiera nieaktualne linie rozgraniczające przedmiotowej inwestycji, gdyż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dokonała ich aktualizacji. Ponadto obecnie toczą się prace zmierzające do zmiany planu wojewódzkiego w kierunku przyjętym w tej decyzji, stąd nie byłoby zasadne wprowadzenie do projektu planu miejscowego zapisów nieaktualnych, - programem zadań rządowych, o których mowa w art. 48 u.p.z.p., jest Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015, będący wytycznymi dla budowy dróg krajowych, w tym autostrady [...], - dla budowy drogi krajowej nie wydaje się decyzji o lokalizacji drogi krajowej (art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p.), lecz - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej "specustawą" - decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Burmistrz [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. GDDKiA utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. powtórzono argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r. Burmistrz [...] wniósł do Sądu skargę na postanowienie GDDKiA z dnia [...] marca 2013 r. zarzucając mu: 1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), zwanej dalej "ustawą o drogach publicznych", poprzez nietrafne przyjęcie, że decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji jest ostateczną decyzją o lokalizacji drogi krajowej, stanowiącą podstawę do wprowadzenia w projekcie planu miejscowego granic inwestycji celu publicznego oznaczonych [...] zgodnie z liniami rozgraniczającymi przebiegu drogi zatwierdzonymi tą decyzją, 2. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 3 pkt 4b w związku z art. 48 i art. 49 ust. 2 u.p.z.p. polegające na błędnym przyjęciu, że Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015, stanowiący załącznik do uchwały Rady Ministrów nr 10/2011 z dnia 25 stycznia 2011 r. jest programem rządowym stanowiącym podstawę do wprowadzenia w projekcie planu miejscowego granic terenu inwestycji celu publicznego oznaczonych [...] zgodnie z liniami rozgraniczającymi przebiegu drogi zatwierdzonymi decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, 3. naruszenie art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez nieopatrzenie zaskarżonego postanowienia datą jego wydania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że: 1. art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych: a) nie zawiera precyzyjnych wytycznych, w jakich sytuacjach sporządzająca projekt planu miejscowego gmina jest zobowiązana stworzyć rezerwę terenu na drogi publiczne, co do których nie jest inwestorem, b) nie wskazuje stadium zaawansowania procedur administracyjnych dotyczących planowanej inwestycji drogowej, którego osiągnięcie nakłada na gminę obowiązek stworzenia powyższej rezerwy terenu, c) nie może być podstawą do nadania szczególnych skutków prawnych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach polegających na ostatecznym rozstrzygnięciu w sprawie lokalizacji inwestycji drogowej, a zwłaszcza inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, dla której warunki wprowadzenia do planu miejscowego określa art. 44 u.p.z.p. Przepis ten reguluje tryb wprowadzenia do planów miejscowych ustaleń planów wojewódzkich w zakresie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Mogą one zostać wprowadzone do planu miejscowego jedynie po spełnieniu wymienionych w tym przepisie wszystkich przesłanek. Burmistrz [...] realizując wymóg określony w art. 44 u.p.z.p. podjął próbę zawarcia umowy z Marszałkiem Województwa [...], do czego nie doszło z uwagi na brak ujęcia przedmiotowej inwestycji w programie rządowym w rozumieniu u.p.z.p., 2. Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015, stanowiący załącznik do uchwały Rady Ministrów nr 10/2011 z dnia 25 stycznia 2011 r. nie może być podstawą do wprowadzenia do planu miejscowego autostrady [...] (inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym), ponieważ nie został dotrzymany warunek z art. 49 ust. 2 u.p.z.p., gdyż program ten nie został wprowadzony do planu wojewódzkiego, stąd jako taki nie został wprowadzony do obiegu planistycznego. Ponadto, implementacja zapisów wyżej wspomnianego programu do planu miejscowego jest niemożliwa ze względu na bardzo ogólny poziom jego zapisów. W odniesieniu do autostrady [...] przebiegającej przez miejscowość [...] jest jedynie mowa o perspektywie rozpoczęcia inwestycji po 2013 r. i zakończenia do 2015 r., bez wskazania jakichkolwiek szczegółów odnośnie lokalizacji inwestycji. Program ten nie może więc stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego; 3. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach to jedynie końcowa faza wczesnego etapu procesu inwestycyjnego, ograniczonego do kwestii ochrony środowiska. Poprzedza ona procedurę o zasadniczym charakterze, tj. o ustalenie lokalizacji inwestycji. Dopiero zakończenie postępowania lokalizacyjnego stwarza stan pewności co do granic terytorialnych planowanej inwestycji. W świetle u.p.z.p. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją ostateczną, o której mowa w art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p., stanowiącej podstawę do wprowadzenia granic terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż zasługuje ona na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazano. Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jak też poprzedzające je postanowienie GDDKiA z dnia [...] lutego 2013 r. narusza art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] marca 2013r. GDDKiA utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] września 2012 r. o uzgodnieniu projektu planu miejscowego, choć ww. postanowienie z dnia [...] września 2012 r. nie było przedmiotem wniosku strony złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a. dotyczącego ponownego rozpatrzenia sprawy. Należy stwierdzić, że wskazane postanowienia GDDKiA z dnia [...] września 2012 r. nr [...], uzgadniające projekt planu miejscowego w skorygowanym kształcie (rozszerzenie granic inwestycji autostradowej) było postanowieniem ostatecznym, ponieważ w odniesieniu do niego nie złożono wniosku w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie mógł, zatem wydać postanowienia utrzymującego w mocy wcześniejsze postanowienie posiadające już walor ostateczności. Decyzje oraz postanowienia mające walor ostateczności mogą być badane tylko w postępowaniach szczególnych, a postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2013r. takim postępowaniem nie było. Sąd stwierdza, że do błędnego działania organu doszło już na etapie wydania postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], którym już wtedy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad: utrzymał w mocy ostateczne postanowienie z dnia [...] września 2012 r. o uzgodnieniu projektu planu miejscowego w wersji skorygowanej. Następnie organ po rozpoznaniu wniosku strony złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a. dotyczącego postanowienia z dnia [...] lutego 2013r. ponownie utrzymał w mocy ostateczne postanowienia z dnia [...] września 2012r. Organ nie ustalił zatem, jaka była faktyczna wola strony postępowania, choć z wniosku Burmistrza [...] z dnia 24 stycznia 2013r. wynika, że wnioskodawcy chodziło o dokonanie ponownego uzgodnienia zmodyfikowanego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dwukrotnie orzekł o utrzymaniu w mocy ostatecznego postanowienia z dnia [...] września 2012 r. uzgadniającego projekt planu zagospodarowania przestrzennego. Takie niezgodne z prawem działania musiały doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] lutego 2013r. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.