IV SA/Wa 1019/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi B. C. i G. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących B. C. i G. P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją nr [..] z dnia [..] marca 2013r. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania G.P. od decyzji Starosty [..] nr [..] z dnia [..] grudnia 2012r., którą odmówiono wykreślenia z ewidencji gruntów i budynków wpisu dotyczącego ujawnienia budynku posadowionego na działce ewidencyjnej nr [..] z obrębu F. oraz o zmianie wpisu dotyczącego użytku gruntowego w wymienionej działce z "tereny mieszkaniowe" o symbolu B na "tereny zurbanizowane niezabudowane" o symbolu "Bp", utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją nr [..] z dnia [..] lutego 2012r. organ ewidencyjny pierwszej instancji orzekł – w związku z wnioskiem złożonym przez G.P.– o odmowie dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytku gruntowego w działce nr ew. [..] z użytku "B" na użytek jaki był poprzednio - tj. "R". Decyzja ta została uchylona decyzją [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [..] z dnia [..] maja 2012r. ze względu na stwierdzone uchybienia proceduralne polegające na zaniechaniu powiadomienia strony o czynnościach organu oraz pozbawieniu możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i zgłoszenia uwag oraz wniosków. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [..] wydał decyzję nr [..] z dnia [..] grudnia 2012r. w oparciu o art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 1, art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 10 ust. 1 pkt 1, § 35, § 44 pkt 2 i 8, § 45 ust. 2, § 46 ust. 1, § 47 ust. 3, § 59, § 60, § 63, § 66, § 67, § 68 ust. 1, 3 i 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ odmówił wykreślenia z ewidencji budynku posadowionego na omawianej działce oraz dokonał zmiany odnośnie użytku gruntowego na działce nr ew. [..] z terenów mieszkaniowych "B" na tereny "BP" tereny zurbanizowane niezabudowane powstałego w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków z 2009r. Organ podał, że teren, na którym położona jest sporna działka przeznaczony został w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy na cele zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Na działce istnieje budynek mieszkalny, co oznacza że nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, nie została natomiast sporządzona inwentaryzacja powykonawcza budynku. To uzasadnia zaliczenie gruntu do zurbanizowanych terenów niezabudowanych. Rozpoznając odwołanie od decyzji Starosty [..] z dnia [..] grudnia 2012r. organ odwoławczy stwierdził, że nie jest władny rozpoznawać zarzutów do przeprowadzonej modernizacji ewidencji ponieważ tryb przeprowadzenia jej został określony odrębnymi przepisami. Zgodnie z art. 24a ust. 9, 10 i 12 prawa geodezyjnego i kartograficznego właściciele i osoby władające mogą składać zarzuty do danych ujawnionych w drodze modernizacji. Sprawy te rozstrzygane są w drodze decyzji i właśnie w takim trybie rozpatrywany jest wniosek G.P., w którym zakwestionował ujawnienie budynku oraz zmianę użytku gruntowego z "R" na "B". Dalej wskazano, że na podstawie pozwolenia z dnia [..] stycznia 2004r. realizowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzją z dnia [..] października 2003r. umorzono postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji gruntów rolnych stanowiących działkę nr [..] bo rodzaj tych gruntów nie wymaga wydania decyzji zezwalającej na ich wyłączenie. Realizowana na działce inwestycja spowodowała wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, ale brak dokumentacji pozwalającej na przyjęcie, że wyłączeniu nie podlegała cała działka. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G.P. i B.C. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, 77§ 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie wzięcie pod uwagę stanu nieruchomości wynikającej z oględzin w terenie i zapisów projektu budowlanego, a także art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 24a ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez zaniechanie ogłoszenia o terminie i miejscu wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego w zakresie modernizacji ewidencji w prasie o zasięgu krajowym (a nie lokalnym), a także innych przepisów wskazanych w odwołaniu. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że: • organy nie wzięły pod uwagę postanowień zatwierdzonego projektu budowlanego tj. "bilansu terenu", z którego wynika, iż przewidziana powierzchnia do odrolnienia wynosi 265,15 m kw., • organy nie odniosły się do faktu, że jest procesowany nowy plan miejscowy dla wsi F. i zgodnie z nim sporne działki nr [..] oraz [..] znajdują się na terenach zielonych "Z", • nie istnieje podstawa do zmiany użytku rolnego na budowlany, • nie znajduje oparcia w przepisach, jak i orzecznictwie stanowisko, że sam fakt rozpoczęcia budowy stanowi podstawę do zmiany w ewidencji gruntu z użytku rolnego na zurbanizowany. Datą, w której powinna nastąpić zmiana w ewidencji jest zakończenie budowy, • nie nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej skoro większość działki jest wykorzystywana w sposób zgodny z oznaczeniem RIVb, • realizowana inwestycja nie zmieniła sposobu użytkowania gdyż w przeważającej większości działka nr [..] jest w dalszym ciągu użytkowana rolniczo, a obiekt jest w fazie budowy, • istnieje podstawa do uznania, że wyłączeniu gruntów z produkcji może podlegać część działki i można dokonać podziału działki nr [..] w ten sposób, że tereny mieszkaniowe dla powierzchni 265m kw., tereny rolnicze dla pozostałej powierzchni działki [..] m kw. , • konieczne jest wykreślenie z ewidencji budynku, którego budowa jeszcze nie została zakończona, • organ nie wskazał konkretnie podstawy, na której opiera wpisanie do ewidencji budynku, którego budowa nie została jeszcze zakończona, • do zmiany użytku z gruntu rolnego na teren zabudowany konieczna jest zmiana sposobu użytkowania nieruchomości, a nie jedynie zaniechanie jej wykorzystywania do celów uprawy, • niezasadnie organ stwierdził, że badanie procedury modernizacji ewidencji w niniejszym postępowaniu jest niecelowe oraz ewentualne jej korygowanie nie podlega przepisom Kpa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zarzuty w niej podniesione nie miały decydującego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę na rozbieżność przyjętych przez organy obydwu instancji podstaw prawnych podjętych rozstrzygnięć i konsekwencji stąd płynących. Mianowicie Starosta [..] powołał art. 24a ust. 12 ustawy z dnia z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.). Przepis ten stanowi, że zarzuty zgłoszone w toku procesu modernizacji ewidencji po terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym danego województwa o fakcie, iż projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków, traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją. Organ zatem przyjął założenie, iż proces modernizacji w zakresie działek skarżących zakończył się wprowadzeniem zmian do ewidencji w taki sposób, iż przekwalifikowano grunt rolny na teren mieszkaniowy i wpisano do ewidencji budynek będący w trakcie budowy na działce nr [..]. Wnioski zatem skarżących zawarte w pismach z dnia [..] października 2011r. oraz [..] listopada 2011r. zostały potraktowane jako niezależne od procesu modernizacji ewidencji nowe żądania o wprowadzenie zapisów w tej ewidencji zgodnie z oczekiwaniami skarżących. Potwierdzeniem tego jest także treść rozstrzygnięcia podjętego przez Starostę. Organ ten bowiem orzekł o zmianie zapisu w tym rejestrze odnośnie użytku gruntowego działki nr [..] z terenów mieszkaniowych (B) – a zatem kwalifikacji wprowadzonej na mocy modernizacji ewidencji – na tereny zurbanizowane niezabudowane (Bp). Przyjął zatem, że zmiana wprowadzona modernizacją tj. z użytku rolnego na użytek mieszkaniowy jest skuteczna. Natomiast [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymując rozstrzygnięcie w mocy stwierdził w uzasadnieniu, że wniosek G.P. jest rozpatrywany w trybie zarzutu do danych ewidencyjnych ujawnionych w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków (str. 3 zaskarżonej decyzji). W toku tej procedury organ wydaje decyzję administracyjną. Owa niekonsekwencja przy powoływaniu podstawy prawnej przez organy administracji ma o tyle znaczenie, że skutki zastosowania dwóch odmiennych procedur kreowanych przez zastosowane przepisy prawa odnoszą się do treści rozstrzygnięcia podjętego przy zastosowaniu owych przepisów. Art. 24a ust. 11 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi bowiem, że do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie zarzutów w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące. Innymi słowy, jeśli zostaną skutecznie złożone zarzuty w toku procesu modernizacji, to do czasu zakończenia postępowania tj. uwzględniania zarzutów lub ich odrzucenia dane ujawnione w operacie nie są wiążące. W omawianej sprawie takimi danymi byłoby istnienie w ewidencji zapisu, że działka nr [..] stanowi użytek rolny, a także nie istnieje wpis budynku na tej działce. W takim wypadku organ byłby władny po pierwsze odnosić się do zarzutu – czyli uwzględnić lub odrzucić jak stanowi art. 24 a ust. 10 prawa geodezyjnego i kartograficznego, po drugie zmienić ewentualnie zapis z użytku rolnego (nie mieszkaniowego) na użytek zurbanizowanych terenów niezabudowanych. Tymczasem decyzja organu odwoławczego utrzymuje w mocy decyzję starosty zmieniającą użytek gruntowy – tereny mieszkaniowe, na użytek - zurbanizowane tereny niezabudowane. Tym samym treść rozstrzygnięcia zakłada, że modernizacja została ukończona i dokonano zmiany wpisu na teren mieszkaniowy i taki użytek stanowi stan wyjściowy do dalszych zmian w ewidencji. Oznacza to, że organ rozpoznaje żądanie właścicieli działki jako odrębny wniosek o wpis do ewidencji, nie zaś w ramach procedury modernizacyjnej. Wobec wyżej stwierdzonych rozbieżności odnośnie trybu, w jakim dokonano ocenianej zmiany w ewidencji gruntów zadaniem Starosty [..] będzie przesądzenie jaki charakter nadać pismom skarżących z dnia [..] października 2011r. i [..] listopada 2011r. skoro również w skardze do sądu administracyjnego powracają oni do procedury modernizacyjnej i wadliwości procesowych, których organ dopuścił się w czasie jej trwania. Jeśli wskutek tych ustaleń organ bezspornie stwierdzi, że wskutek bezskutecznego upływu terminu do złożenia zarzutów, żądanie skarżących może zostać jedynie rozpoznane w trybie art. 24a ust. 12 prawa geodezyjnego i kartograficznego – dokona ponownej oceny tych okoliczności, które zostały podniesione we wnioskach wszczynających postępowanie. W pierwszej kolejności konieczne jest stwierdzenie, że zaliczanie do danego rodzaju użytku opiera się na założeniu pewnej dynamiki w procesie zagospodarowania powierzchni ziemi, będącej skutkiem zarówno działania sił przyrody, jak i działalności ludzkiej. Rozróżnienie rodzajów użytków gruntowych odbywa się na podstawie przypisania cech, właściwości, czy też sposobu zagospodarowania, charakterystycznych dla danego rodzaju użytków, a elementy te określa Załącznik Nr 6 do rozporządzenia z 29 marca 2001 r. Zgodnie z punktem 3.1 tego załącznika, zatytułowanego: "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych", do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe. Natomiast do zurbanizowanych terenów niezabudowanych zalicza się grunty niezabudowane, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, wyłączone z produkcji rolniczej i leśnej. Organ dokonał zmiany rodzaju użytku z terenu mieszkaniowego, nie dokonując oceny przesłanek uzasadniających taką zmianę. Zasadnie oparł się na oględzinach spornej działki, bo taki sposób badania w sposób rzeczywisty odzwierciedla stan zagospodarowania gruntów. Trafnie także uznał, że nastąpiło wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Przepis art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2004r. Nr 12, poz. 1266 ze zm.) stanowi, że przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Rozpoczęcie innego użytkowania dotyczy sfery faktów, a zatem innego korzystania z gruntów niż dotychczas. W tym zakresie należy odróżnić wydanie decyzji o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych, która to decyzja zgodnie z art. 11 jest wydawana jedynie w odniesieniu do ściśle określonych klas gleb. W niniejszej sprawie postępowanie o wyłączenie z produkcji decyzją Starosty [..] nr [..]z dnia [..] października 2003r. zostało umorzone ze względu na fakt, że klasa gleby występująca na spornej działce nie kwalifikowała się do wydania takiej decyzji. Nie oznacza to jednak – jak trafnie podniósł organ – że nie nastąpiło wyłączenie z produkcji rolnej. Organ nie wyjaśnił jednak przesłanki przeznaczenia danego terenu w obowiązującym planie miejscowym. Warunkiem bowiem zaliczenia do zurbanizowanego terenu jest także zapis w miejscowym planie przeznaczający dany teren pod zabudowę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano czy dla terenu obejmującego sporną działkę obowiązuje plan miejscowy i jaka jest jego treść. Skarżący twierdzą, że prowadzone są prace planistyczne, nie mniej jednak plan nie został jeszcze uchwalony. Dalej – sam organ przyznaje, że nastąpiło wygaśniecie planu miejscowego. Jeśli zatem dla danego obszaru nie obowiązuje plan miejscowy nie jest możliwe zakwalifikowanie takiego terenu jako terenów zurbanizowanych niezabudowanych. Organ odmówił wykreślenia z ewidencji będącego w budowie budynku mieszkalnego na działce [..]. Wpisu budynku dokonano w toku procedury modernizacyjnej. Starosta stanął na stanowisku, że w ewidencji uwidacznia się wszystkie budynki niezależnie od tego czy został zakończony proces budowlany. Zgodnie z § 63 ust. 1 rozporządzenia danymi ewidencyjnymi dotyczącymi budynku stanowiącego część składową gruntu są m.in.: 1) numer ewidencyjny budynku stanowiący część składową identyfikatora budynku, 2) numer porządkowy, którym oznaczony został budynek w trybie przepisów o numeracji nieruchomości, 3) numeryczny opis konturu wyznaczonego przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą zewnętrznych płaszczyzn ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej budynku, a w budynkach posadowionych na filarach, kondygnacji opartej na tych filarach - zwanego dalej konturem budynku, 4) numery działek ewidencyjnych, na których usytuowany jest budynek, 5) oznaczenie funkcji podstawowej budynku, 6) wartość budynku oraz data określenia tej wartości, 7) rok zakończenia budowy, Zgodnie natomiast z ust. 5 tego przepisu dane ewidencyjne określające rok zakończenia budowy poszczególnych budynków przyjmuje się z ewidencji rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych, prowadzonej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego na podstawie przepisów prawa budowlanego lub, jeżeli ewidencja ta nie zawiera odpowiednich danych, przyjmuje się przybliżoną datę zakończenia budowy ustaloną na podstawie innych miarodajnych informacji. W przypadku ewidencji budynków, podstawą aktualizacji zapisów ewidencyjnych są zmiany wynikające z dokumentacji architektoniczno-budowlanej, gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej (§ 46 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Jeśli zatem wśród warunków, które mają opisywać w ewidencji budynek znajduje się także data zakończenia budowy, a tę ustala się w oparciu o dokumentację architektoniczno-budowlaną w postaci zatwierdzonego projektu budowlanego to oznacza, że wpisowi do ewidencji podlega jedynie budynek oddany do użytkowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. i 135 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 152 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje umocowanie w art. 200 P.ps.a.