IV SA/Wa 102/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski,, Asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie Płatności bezpośrednie do gruntów rolnych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji 2/ zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. D. kwotę 440 ( czterysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kwotę 240( dwieście czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 3/ zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 §. 1 pkt 1 K.p.a., decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] września 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2004 r., którą przyznano płatność bezpośrednią do gruntów rolnych za rok 2004 dla p. M. D. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej za rok 2004 p. M. D. obejmował 16 działek, w tym m.in. o nr ew. [...]. Wniosek ten został uwzględniony i decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. z przyznano płatność bezpośrednią uwzględniając m.in. obszar całej działki [...]. O przyznanie płatności bezpośredniej do części gruntów znajdujących się na działce ew. nr [...] (pow. 26,13 ha) ubiegał się także inny podmiot "A." Sp. z o.o. Początkowo płatność w zakresie tych gruntów nie została Spółce przyznana (decyzja z dnia [...] marca 2005 r), jednak później zostało uwzględnione jej odwołanie (decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r.) i w toku ponownego rozpatrywania sprawy ustalono, iż p. M. D. dysponowała umową z dnia 14 kwietnia 2004 r. użyczenia nieruchomości rolnej od Agencji Nieruchomości Rolnych w granicach całej działki [...] (pow. 44,07 ha). Jednak nieruchomość nie została jej w całości wydana i objęła ona we władanie tylko część działki (o pow. 15,69 ha.). Na pozostałej części działki znajdowała się uprawa prowadzona przez Spółkę "A.". Oznaczało to, w ocenie organu orzekającego w sprawie, iż decyzja, którą w 2004 r. przyznano płatność bezpośrednią p. M. D. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co prowadziło do stwierdzenia jej nieważności. W decyzji nie wskazano, jakie argumenty podniesiono w odwołaniu ani nie ustosunkowano się do nich. W skardze p. M. D. przyznała, iż zdaje sobie sprawę, że podstawą wypłacania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w świetle ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.) jest nie tylko fizyczne władanie gruntami lecz także swoboda decydowania co do prowadzenia upraw na działce. Potwierdziła, iż faktycznie nie weszła we władanie części działki nr ew. [...]. Użytkował ją bowiem dalej podmiot, którego umowa dzierżawy wygasła. Wskazała jednocześnie, iż winę za to ponosi ANR, która wycofała się podpisanej z nią umowy pomimo, iż Skarżąca była przygotowana do rozpoczęcia uprawy (posiadała nasiona, paliwo i częściowo nawozy oraz środki ochrony roślin). W tej sytuacji, wydając decyzję o przyznaniu Skarżącej płatności bezpośredniej, w zakresie działki nr ew. [...] nie naruszono prawa, gdyż spełniała ona wymagania do ubiegania się o płatność. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż przyznanie płatności bezpośredniej p. M. D. stanowi naruszenie przepisów art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych a także treści art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.Urz. UE wyd. spec. 03/t.34 s. 308), gdyż skoro zgłosiła ona grunty, których faktycznie rolniczo nie użytkowała, powinny w stosunku do niej znaleźć zastosowanie sankcje określone w tym przepisie. W trakcie rozprawy Pełnomocnik skarżącej wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 §. 1 K.p.a. Przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku przywoływaną w kwestionowanej decyzji podstawą stwierdzenia nieważności jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w świetle którego wadą nieważności dotknięte są decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organów orzekających w obu instancjach naruszenie to polega na przyznaniu płatności bezpośredniej do gruntu nie użytkowanego rolniczo przez Skarżącą. Dopiero w odpowiedzi na skargę uściślono, iż rażące naruszenie prawa polega na przyznania płatności sprzecznie z treścią przepisów art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i nie zastosowaniu sankcji, o której mowa w art. 32 rozporządzenia 2419/2001, pomimo złożenia wniosku o przyznanie płatności w zakresie, w jakim Skarżąca nie była uprawniona do uzyskania płatności bezpośrednich. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organów obu instancji, powyższe okoliczności ujawniono w toku postępowania administracyjnego prowadzonego po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie przyznania płatności Skarżącej. Wskazane okoliczności faktyczne nie mogą w przypadku rozpoznawanej sprawy stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Wynika to przede wszystkim z faktu, iż wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji, może stanowić ewentualnie podstawę wznowienia postępowania, o ile faktycznie nie były one znane organowi który ją wydawał (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Skoro, hipotetycznie mogą zachodzić przesłanki do wyeliminowania wadliwej decyzji w trybie wznowienia postępowania, który wywiera mniej daleko idące skutki prawne (w przypadku potwierdzenia się podstawy do wznowienia postępowania dotychczasowa decyzja może zostać zmieniona – art. 151 K.p.a.), nie dopuszczalne jest, w oparciu o wystąpienie tych samych przesłanek, stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż skutki prawne nieważności są dalej idące (przyjmuje się, iż nieważna decyzja nigdy nie obowiązywała – rozstrzygniecie wywiera więc skutki wsteczne). Jeżeli prawodawca określonej wadliwości decyzji przypisał konkretne skutki (wynikające ze wznowienia postępowania) naruszałoby zasady K.p.a. przyjęcie, iż ta sama przesłanka może powodować skutki dalej idące a wynikające ze stwierdzenia nieważności decyzji. Przedstawiciel organu administracji przyznał na rozprawie, że na podstawie przedstawionych Sądowi akt sprawy, nie można wskazać przepisu, który zostałby naruszony w sposób rażący, według stanu na dzień wydawania decyzji o przyznaniu płatności w 2004 r. Jak wskazano wcześniej, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być interpretowane rozszerzająco, co dotyczy również przesłanki stwierdzenia nieważności, jaką jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności decyzji jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi, faktami. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego, w sprawie dotyczącej przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić np. gdy w aktach administracyjnych zawarte są dokumenty, z których wynika, iż organ orzekający w przedmiocie płatności, przyznał ją dysponując pewną informacją, o nie spełnieniu warunków jej otrzymania np., gdy wnioskodawca nie użytkuje części gruntów objętych wnioskowanymi płatnościami, w okresie którego dotyczy płatność. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, iż wezwano Skarżącą do złożenia wyjaśnień obnośnie działki nr ew. [...] w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami (pismo z dnia 27 lipca 2004 r.). Nie wskazano natomiast z jakich dokumentów wynika, iż w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji ustalono, brak spełnienia przez Skarżącą warunków do otrzymania płatności odnośnie części działki nr ew. [...] z uwagi na faktyczne jej nie użytkowanie. W aktach zawarto także wniosek Spółki "A." z dnia 30 czerwca 2004 r. o przyznanie płatności obejmujący część działki nr [...]., co samo w sobie nie przesądza, iż wniosek skarżącej musiał być zakwalifikowany jako niezasadny. Nie pozwalało to jeszcze na uznanie, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to jest wskazanych dopiero w odpowiedzi na skargę przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz rozporządzenia nr 2419/2001 w zakresie obowiązku wymierzenia sankcji. Przedmiotem analizy organów administracji nie były z kolei inne zawarte w aktach sprawy dokumenty, w tym formularze raportów w ramach wewnętrznych procedur ARiMR wraz z zawarta na jednym z nich odręczną adnotacją (formularz z podpisami z dnia 7 lipca 2004 r.). Organ orzekający nie wyjaśnił, czy z ich treści wynika, iż brak przesłanek do uzyskania płatności był oczywisty przed podjęciem decyzji lub przy ich sporządzaniu naruszono w sposób oczywisty określony powszechnie obowiązujący przepis prawa. W związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej bezpośrednio stosowane są akty normatywne wydawane przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń, co wynika z art. 249 ak. 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą w zw. z treścią art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowacką dotycząca przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864), a wiec także wskazane wcześniej rozporządzenia nr 2419/2001 oraz nr 2199/2003. Określa ono sankcje nakładane m.in. gdy w wyniku kontroli administracyjnej stwierdza się różnicę pomiędzy obszarem deklarowanym we wniosku o pomoc a obszarem, do którego pomoc jest należna. Przepisy rozporządzeń stanowiących źródła prawa w Unii Europejskiej muszą być stosowane z uwzględnieniem wewnętrznego porządku prawnego, w szczególności obwiązującej procedury administracyjnej, chyba że z przepisów rozporządzenia wynika, iż ustanawia ono odrębną procedurę administracyjną lub określa inne reguły tej procedury. Ponieważ w odniesieniu do rozpatrywanego przypadku (organ powołał się na nieprawidłowość ujawnioną po wydaniu ostatecznej decyzji) rozporządzenie nr 2419/2001 nie określa szczególnej procedury postępowania muszą znaleźć zastosowanie regulacje krajowe a więc właściwe przepisy K.p.a., zgodnie z wcześniej wskazanymi regułami. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy z uwagi na zastosowanie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 §. 1 pkt 2 K.p.a.) przy braku wykazania, w ramach postępowania administracyjnego, iż przesłanki takie zachodziły (art. 7, 77 i 107 §. 3 K.p.a.) prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uchybieniem, nie mającym wpływu na wynik konkretnej sprawy jest nie rozważnie przez organ II. instancji argumentów podniesionych w odwołaniu skarżącej, co powinno było znaleźć odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Skarżąca w odwołaniu poruszała kwestie związane z bezprawnym w jej ocenie użytkowaniem części działki, do której przyznano jej płatność bezpośrednią, przez osobę trzecią. Kwestia ta nie miała bezpośrednio znaczenia dla przedmiotu orzekania w zakresie nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi, i podnoszonych w niej kwestii niewłaściwego, zdaniem Skarżącej, wywiązywania się ANR z zawieranych umów w zakresie użytkowania gruntów Agencji i powstających w związku z tym ewentualnych szkód dla Skarżącej, trzeba stwierdzić, co następuje. Sprawy te mogą być wyłącznie przedmiotem roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, dochłodzonych przed sądami powszechnymi. Kwestie te nie mają natomiast wpływu na ocenę uprawnienia do uzyskania płatności bezpośredniej do gruntów rolnych. Jak sama Skarżąca wskazuje w skardze, uprawnienie do uzyskania płatności związane jest m.in. z faktem rolnego użytkowania gruntów przez określoną osobę nie zaś z ewentualnym uprawnieniem do takiego użytkowania. W przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. (w trybie stwierdzenia jej nieważności bądź wznowienia postępowania) podnoszone w skardze kwestie mogą mieć natomiast znaczenie w odniesieniu do oceny zasadności ewentualnego zastosowania w stosunku do Skarżącej sankcji związanych z wnioskowaniem o przyznanie płatności do gruntów, których Skarżąca faktycznie nie użytkowała. Sankcje te nie mogą być bowiem, w świetle art. 44 rozporządzenia nr 2419/2001, zastosowane m.in. gdy podmiot złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub może wykazać, że jest niewinny. Istotne znaczenie będzie odgrywała wówczas kwestia oceny, czy w dniu składania wniosku Skarżąca powinna przewidywać, iż w roku 2004 nie będzie mogła rolniczo użytkować części działki nr ew. [...] i, o ile nie powinna tego wówczas zakładać, czy została prawidłowo powiadomiona o konieczności informowania właściwego w sprawie organu administracji o zmianie okoliczności faktycznych związanych z uprawnieniami do płatności, które nastąpiły po złożeniu wniosku. Z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii ewentualnego istnienia przesłanek nieważności decyzji Sąd, uwzględniając zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.) uchylił decyzje organów obu instancji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując ponownie sprawę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uwzględniając, wskazówki zawarte w uzasadnieniu wyroku, rozważy czy istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., jako rażąco naruszającej prawo według stanu na dzień jej wydania.