IV SA/Wa 102/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Asesor WSA Marta Laskowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. w Ś. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia (...) lipca 2007 r. Minister Środowiska , na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 46 ust. 1 i 4 pkt. 2, art. 48 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2006 r. uzgadniające w zakresie ochrony środowiska przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci (...) nr (...), zlokalizowanej w Ś. oś. (...)., zlokalizowanej na dachu hali produkcyjno - magazynowej firmy (...) s.c, na maszcie rurowym w Ś. przy ul. (...), na działce (...). W uzasadnieniu organ podał, iż anteny przymocowane będą do masztu w taki sposób, że ich środek elektryczny umieszczony zostanie na wysokości 20 m. n.p.t., natomiast bezpośrednie otoczenie stacji stanowią tereny mieszkaniowe, których projektowana wysokość wynosi 10 m n.p.t. Organ wskazał ponadto, iż przedsięwzięcie ma składać się z wyposażenia elektryczno - przesyłowego stacji oraz anten sektorowych i parabolicznych. Minister Środowiska stwierdził - powołując się na sporządzony w sprawie raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - iż czynnikiem fizycznym, poprzez który omawiana stacja może oddziaływać na środowisko jest elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące, emitowane przez anteny sektorowe i radiolinie. W niniejszej sprawie opisana emisja wystąpi na wysokości powyżej 11, 9 m n.p.t., w zasięgu maksymalnym od osi masztu do 48, 7 m, czyli w miejscach niedostępnych dla ludności. Organ, odnosząc się ponadto do przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883) wskazał, iż ochrona środowiska przed natężeniem pól elektromagnetycznych jest możliwa do osiągnięcia na drodze odpowiedniej separacji przestrzennej miejsc przebywania człowieka i obszarów o zbyt intensywnym poziomie wypromieniowanych pól. Organ podał również, iż przepisy wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. ustalają standardy jakości środowiska dla Sygn. akt IV SA/Wa 102/08 pól elektromagnetycznych o częstotliwościach wykorzystywanych przez instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne dla miejsc dostępnych dla ludności, tj. na wysokościach do 2 metrów wzwyż w miejscach dostępnych dla ludności. Minister Środowiska stwierdził także, iż z przedstawionego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że emisja pól elektromagnetycznych, będąca efektem eksploatacji stacji bazowej nie przekroczy w środowisku dopuszczalnych norm, określonych we wspomnianym rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. , tj. w wysokości 0,1 W/m2. Wskazano również, iż planowana inwestycja nie będzie źródłem ponadnormatywnych oddziaływań na środowisko i nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska oraz zdrowia ludzi. Organ stwierdził, że kwestia dotycząca obniżenia wartości działek i mieszkań wykracza poza zakres postępowania. Minister Środowiska powołując się na art. 122 a ustawy Prawo ochrony środowiska wskazał, iż istnieje obowiązek wykonywania pomiarów pól elektromagnetycznych bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji, jak i każdorazowo w przypadku zmiany jej warunków pracy, co stanowi dodatkową gwarancję uniknięcia ewentualnych przekroczeń norm w miejscach dostępnych dla ludności. W skardze na powyższe postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) lipca 2007 r. skarżący - Stowarzyszenie E. z siedzibą w Ś. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2006 r. Skarżący zawarł w skardze przede wszystkim zarzuty dotyczące szkodliwości oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego na zdrowie oraz środowisko, powołując się przy tym na wybrane opracowania naukowe oraz literaturę. Kwestionował przy tym raport o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia, jako niespełniającego wymagań określonych w art. 52 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.). Ponadto wskazano, iż w raporcie oddziaływania na środowisko brak analizy innego wariantu lokalizacyjnego stacji nr (...), bardziej przyjaznego - w ocenie skarżącego - dla zdrowia ludzi i środowiska. Skarżący zarzucił także, iż Minister Środowiska nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez Stowarzyszenie w toku postępowania, dotyczących Sygn. akt IV SA/Wa 102/08 zagrożenia planowanej inwestycji dla środowiska oraz spadku wartości nieruchomości, co - zdaniem skarżącego - stanowi naruszenie art. 7, 8, 77, 80, 107 §3 i 124§2k.p.a. Skarżący wskazał , że dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych w środowisku 0,1 W/m 2 , określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883) jest za wysoki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Organ wskazał dodatkowo, iż polskie przepisy dotyczące dopuszczalnego natężenia pól elektromagnetycznych zapewniają większy margines bezpieczeństwa niż zalecenia Międzynarodowego Stowarzyszenia Ochrony Przed Promieniowaniami Niejonizującymi (ICNIRP), na których oparte są przepisy Unii Europejskiej oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia (WHO). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kontrolują więc akty i czynności organów administracji z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto - co wymaga podkreślenia - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sygn. akt IV SA/Wa 102/08 Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż zostały w niej podniesione. W niniejszej sprawie organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania, w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy stwierdzić, iż uzasadnienie postanowienia Ministra Środowiska z dnia (...) lipca 2007 r. zawiera sprzeczności, które powodują uchybienie dyspozycji przepisu art. 107§3k.p.a. Uzasadnienie postanowienia stanowi bowiem jego integralną część (art. 124 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie postanowienie podlega ocenie i kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jako całość, zatem łącznie z jego uzasadnieniem. Wskazano bowiem , iż bezpośrednie otoczenie planowanego przedsięwzięcia - tj. budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci (...) nr (...) w Ś., zlokalizowanej na dachu hali produkcyjno - magazynowej (...) s.c. -stanowią tereny mieszkaniowe, których projektowana wysokość wynosi 10 m n.p.t. Jednocześnie organ - powołując się na sporządzony w sprawie "Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" - podał, iż emisja promieniowania niejonizującego, emitowanego przez anteny sektorowe i radiolinie wystąpi na wysokości powyżej 11, 9 m n.p.t. w zasięgu maksymalnym od osi masztu do 48, 7 m. Powołany wyżej raport został wydany w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883). Wymienione rozporządzenie zostało natomiast wydane na podstawie delegacji ustawowej przewidzianej w art. 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). W załączniku nr 2 do przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. określono w ust. 11, iż pomiary w otoczeniu instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych oraz radiolokacyjnych, w przyjętych pionach pomiarowych, wykonuje się w punktach pomiarowych położonych na wysokościach od 0,3 m do 2 m nad powierzchnią ziemi albo nad innymi powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie, przyjmując za wynik pomiaru Sygn. akt IV SA/Wa 102/08 maksymalny poziom pól elektromagnetycznych; w pobliżu urządzeń, obiektów i elementów metalowych pomiary należy wykonywać w odległości nie mniejszej niż 0,3 m od tych urządzeń, obiektów i elementów metalowych. Z powyższego uregulowania wynika zatem wniosek, że ustawodawca przewidział, iż za miejsca dostępne dla ludzi uznaje się przestrzenie do wysokości 2 m nad powierzchnią ziemi albo innymi powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie. Należy zatem zauważyć, że skoro organ stwierdził w uzasadnieniu, iż bezpośrednie otoczenie planowanego przedsięwzięcia stanowią tereny mieszkaniowe, których projektowana wysokość wynosi 10 m n.p.t., to planowane przedsięwzięcie może oddziaływać wyłącznie na wysokości ponad 12 m n.p.t. Tymczasem Minister Środowiska wskazał, iż emisja elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, emitowanego przez planowane przedsięwzięcie wynosić będzie 11,9 m n.p.t. Z zestawienia powołanych powyżej wartości wynika zatem, iż planowane przedsięwzięcie oddziaływać ma na wysokości poniżej 12 m n.p.t., czyli niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. Trzeba jednak wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę, uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) lipca 2007 r. , jednak nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., a jedynie uchybienie dyspozycji przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. Zasadnicze znaczenie w tym aspekcie miało bowiem podanie przez Ministra Środowiska, iż "bezpośrednie otoczenie planowanego przedsięwzięcia stanowią tereny mieszkaniowe, których projektowana wysokość wynosi 10 m n.p.t". Tymczasem wskazana okoliczność nie wynika ani z postanowienia organu pierwszej instancji, czyli postanowienia Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2006 r., ani też ze sporządzonego w sprawie "Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko". Jedyne stwierdzenie w aktach sprawy w tym zakresie znajduje się w piśmie pełnomocnika inwestora (...) Sp. z o.o. w W. z dnia 15 maja 2006 r., adresowanym do Urzędu Miejskiego w Ś., Referatu Ochrony Środowiska. Zawarto tam bowiem stwierdzenie, iż "z uwagi na projektowaną zabudowę do wysokości 10 m n.p.t. (zgodnie z pismem znak (...) Sygn. akt IV SA/Wa 102/08 ) inwestor ograniczył maksymalne pochylenie anten sektorowych do 6 stopni". Minister Środowiska nie powołał w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, czy wskazując na wysokość 10 m n.p.t. planowanych obiektów oparł się wyłącznie na powołanym wyżej piśmie inwestora z dnia 15 maja 2006 r., czy też na innych dokumentach. Ponieważ opisana okoliczność nie znajduje potwierdzenia w pismach znajdujących się w aktach sprawy - przede wszystkim w postanowieniu organu pierwszej instancji oraz w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - Minister Środowiska powinien wyjaśnić, na czym oparte zostało stwierdzenie dotyczące wysokości budynków znajdujących się w otoczeniu planowanej inwestycji. Nie ulega wątpliwości, że jest to okoliczność, która ma istotny wpływ na wynik sprawy - tym bardziej, iż różnica pomiędzy podaną wysokością, a dopuszczalną wynosi zaledwie 0,1 m n.p.t. Od tej przesłanki zależy bowiem, czy planowana inwestycja spełnia wymagania określone w rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Jeśli okaże się, że jest ona niezgodna z wymogami powołanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., wówczas - jako sprzeczna z przepisami prawa materialnego - nie będzie mogła zostać zrealizowana. Organ powinien więc dokładnie wyjaśnić, ile dokładnie wynosi opisana wysokość budynków, znajdujących się w otoczeniu ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych. Powyższe argumenty sprawiają, że uzasadnienie postanowienia Ministra Środowiska z dnia (...) lipca 2007 r. nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Należy natomiast zauważyć, iż argumenty podniesione przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Zarzuty kierowane przeciwko normom ustalonym przez Ministra Środowiska w rozporządzeniu z dnia 30 października 2003 r. nie są zasadne. Odnoszą się bowiem do wpływu promieniowania na zdrowie ludzi oraz środowisko naturalne. Należy podkreślić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje kontroli wydanych w sprawie orzeczeń organów administracji pod względem ich zgodności z prawem. Nie ocenia natomiast, czy ustalone przez ustawodawcę przepisy są słuszne. Ocenie Sygn. akt IV SA/Wa 102/08 podlega wyłącznie zgodność wydanego postanowienia z obowiązującymi przepisami. W przeciwnym bowiem razie, gdyby sąd dokonywał oceny wydanych przepisów pod kątem słusznościowym, każde orzeczenie byłoby w istocie uznaniowe. Sąd administracyjny nie jest również uprawniony do badania zgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją RP, bowiem w tym zakresie właściwy jest Trybunał Konstytucyjny. Należy zatem zauważyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zajmował się kwestią oceny szkodliwości wpływu promieniowania elektromagnetycznego na zdrowie człowieka oraz ochronę środowiska. Sąd nie znalazł również podstaw do uznania za zasadny zarzutu skargi co do niezgodności raportu z art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. W ocenie Sądu znajdujący się w aktach raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko spełnia wymogi art. 52 ust. 1 w/w ustawy. W szczególności raport ten zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska zawiera opis analizowanych wariantów przedsięwzięcia, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Jako niezasadny oceniono również zarzut skarżącego dotyczący ewentualnego obniżenia wartości działek, na które miałoby oddziaływać promieniowanie. W tym aspekcie należy zauważyć, iż jest to okoliczność przewidywana oraz subiektywna i jako taka nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Obniżenie wartości nieruchomości może rodzić ewentualne roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, podlegające rozpoznaniu przez sąd powszechny. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.