IV SA/Wa 102/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania M. G., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą: [...] z siedzibą w [...], od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] wymierzającej karę pieniężną w wysokości [...] zł za brak zezwolenia na zbieranie odpadów, Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] października 2015 roku, nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję w mocy. Stan sprawy przedstawiał się następująco. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniach od [...] sierpnia do [...] sierpnia 2012 r. przeprowadził planową kontrolę na terenie punktu zbiórki odpadów zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]. Ustalono, że od dnia [...] stycznia 2003 r. działka dzierżawiona była przez [...] z siedzibą: ul. [...] w [...] od Zarządu Komunalnego Zasobów Lokalnych w [...]. W toku kontroli stwierdzono, że kontrolowany podmiot zajmuje się skupem i sprzedażą surowców wtórnych, jak: metale żelazne, metale nieżelazne, makulatura (papier, tektura) opakowania z tworzyw sztucznych oraz opakowania ze szklą, które pochodzą od osób fizycznych. W dniu [...] sierpnia 2012 r. przeprowadzono oględziny terenu ww. działki, podczas których stwierdzono między innymi, że na jej terenie w dwóch kontenerach o pojemności 10 nr i 20 nr były magazynowane odpady typu złom stalowy z podziałem na blachę oraz złom tzw. "gruby". Ponadto na posesji znajdowały się dwa kontenery o pojemności 14 m 3, w których magazynowano odpady typu papier i tektura oraz tzw. "gazetówki". W pojemnikach z tworzywa sztucznego magazynowano opakowania ze szkła. Metale kolorowe magazynowane były w beczkach stalowych o pojemności 200 l., w workach typu big-bag oraz luzem na posadzce w pomieszczeniu magazynowym (tzw. schronie). Nadto ustalono, że kontrolowany podmiot nie ewidencjuje zbieranych odpadów przy zastosowaniu obowiązujących formularzy przyjęcia odpadów metali. Ewidencja prowadzona jest na formularzach własnych zakładu. W toku kontroli ustalono, że skarżąca nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomieniem z dnia [...] września 2012 r" znak: [...], wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł w trybie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach za prowadzenie ww działalności przy ul. [...] w [...], w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia. Jednocześnie poinformował stronę o prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie. Strona z przysługującego jej prawa nie skorzystała. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] organ I instancji wymierzył M. G., prowadzącej ww działalność gospodarczą karę pieniężną w wysokości [...] zł za brak zezwolenia na zbieranie odpadów. Skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2012 r. odwołała się od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie lub o zmniejszenie wysokości nałożonej kary. Wskazała, że nie wystąpiła o wydanie decyzji wyrażającej zgodę na zbieranie odpadów, gdyż była przekonana, że zawarta w umowie najmu z dnia [...] stycznia 2003 r. z Zakładem Komunalnych Zasobów Lokalnych, informacja o profilu jej działalności jest wystarczająca. Działka, na której prowadzona jest działalność gospodarcza była dzierżawiona od Urzędu Miasta w [...] który, jak podniosła skarżąca, nie poinformował jej o obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów. Natomiast, gdy tylko dowiedziała się o obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, rozpoczęła starania o uzyskanie stosownej decyzji. Rozpoznając wniesione odwołanie Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2015 roku, utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Podniósł, że z dniem 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) i mocą art. 252 tej ustawy uchylona została dotychczas obowiązująca ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243 ze zm.). Wskazał natomiast, że zgodnie z art. 246 "nowej" ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, co obliguje Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, który rozpoznał niniejszą sprawę jako organ II instancji, do stosowania przepisów o karach pieniężnych uchylonej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - o odpadach. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła M. G. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: [...] z siedzibą w [...], zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez przyjęcie za podstawę ustaleń faktycznych dowodów (oględzin z dnia [...] sierpnia 2012 r.) przeprowadzonych w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy; 2. naruszenie prawa materialnego - art. 79a ust. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez nieuwzględnienie, że zakres przeprowadzonej kontroli wykroczył poza zakres wskazany w upoważnieniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., gdyż czynności kontrolne zostały dokonane pod adresem: ul. [...] w [...], podczas gdy zakres miejscowy kontroli wskazany w upoważnieniu obejmował wyłącznie adres: ul. [...] w [...]; 3. naruszenie prawa materialnego - art. 79a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez nieuwzględnienie, że przed dokonaniem czynności kontrolnych pod adresem: ul. [...] w [...] nie doręczono kontrolowanemu przedsiębiorcy upoważnienia obejmującego przeprowadzenie kontroli pod tym adresem; 4. naruszenie przepisów postępowania - art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez pominięcie okoliczności, iż treść upoważnienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. została odręcznie zmieniona co do zakresu miejscowego kontroli bez udziału wystawcy upoważnienia; 5. naruszenie przepisów postępowania - art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego przez dopuszczenie samodzielnej modyfikacji dokumentu upoważnienia przez osobę, której tego upoważnienia udzielono. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2. uchylenie w całości decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2015 r. na podstawie art. 135 p.p.s.a.; 3. wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2015 r. 4) 4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 5. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że źródłem ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie była kontrola przeprowadzona przez organ I instancji w dniach od [...] sierpnia 2012 r. do [...] sierpnia 2012 r. przy ul. [...] w [...] bez stosownego upoważnienia. Osobą przeprowadzającą czynności kontrolne był M. C. Przy przeprowadzaniu kontroli okazał skarżącej upoważnienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.; które określało między innymi zakres miejscowy kontroli przez wskazanie adresu, pod którym miała zostać przeprowadzona kontrola, przy czym, jak wskazała, w odniesieniu do tego elementu dokonana została odręcznie zmiana. Skreślony został wskazany pierwotnie adres: ul. [...] a w zamian wpisano adres: ul. [...]. Powyższa zmiana parafowana została jedynie przez kontrolowanego przedsiębiorcę oraz osobę przeprowadzającą kontrolę – M. C.. To zdaniem skarżącej oznacza, że oględziny dokonane dnia [...] sierpnia 2015 r. przeprowadzone zostały poza zakresem upoważnienia udzielonego osobie kontrolującej. Dokonywanie czynności w innym miejscu, niż objętym zakresem upoważnienia ma istotny wpływ na wyniki kontroli. Oczywistym jest bowiem, że miejsce przeprowadzenia czynności determinuje treść dokonywanych ustaleń faktycznych. Czynności dokonywane przy ul. [...] w [...] (adres wynikający z udzielonego upoważnienia) doprowadzić musiałaby do innych ustaleń faktycznych niż czynności dokonywane przy ul. [...] w [...] (adres, pod którym faktycznie przeprowadzono czynności kontrolne). Uchybienia, do których doszło w toku kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji powinny były zostać uwzględnione z urzędu przez organ II instancji. Wadliwość kontroli sprawia, że w toku prowadzonego postępowania nie dokonano ustaleń faktycznych, które mogłyby stanowić podstawę nałożenia kary na skarżącą. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenia podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podstawą decyzji wymierzającej skarżącej karę pieniężną w niniejszej sprawie były przepisy art. 79b ust. 2 pkt 5 i art. 79d ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach w związku z art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013r., poz. 21). Według tych przepisów posiadacz odpadów prowadzący działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków podlega karze pieniężnej w wysokości 10 000 zł., którą w drodze decyzji wymierza właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Zgodnie z art. 3 pkt 23 tej ustawy, przez zbieranie odpadów rozumie się każde działanie, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsce odzysku lub unieszkodliwiania. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, które wydaje w drodze decyzji właściwy organ, z zastrzeżeniem art. 31 ust.1, art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 1a tej ustawy. Skarżąca nie kwestionuje faktu, że jest posiadaczem odpadów i że nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów. Stan faktyczny sprawy jest zatem bezsporny. Skarżąca natomiast zarzuca organom administracji nieuwzględnienie istotnych w jej ocenie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, a mianowicie wadliwość przeprowadzonej kontroli polegającej na dokonaniu czynności w innym miejscu, niż objętym zakresem upoważnienia. Powyższe w ocenie Sądu nie ma jednak znaczenia albowiem zgodnie z treścią Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP, działalność skarżącej prowadzona jest zarówno przy ul. [...] jak i przy ul. [...]. Kontroli podlegała działalność prowadzona przez przedsiębiorstwo skarżącej a nie konkretne miejsce, w którym ta działalność jest wykonywana. Zatem zarzut zmiany miejsca przeprowadzenia kontroli, wskazanego na upoważnieniu wystawionym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, dokonanej odręcznie poprzez skreślenie ul. [...] i wpisanie ul. [...], parafowanej przez kontrolowanego przedsiębiorcę oraz osobę wyznaczoną przez organ do przeprowadzenia kontroli – M. C., nie stanowi o jego wadliwości. Powyższa zmiana adresu przeprowadzenia kontroli stanowi uchybienie jednakże nie mające wpływu na rozstrzygnięcie. Upoważnienie dotyczyło przeprowadzenia kontroli w firmie skarżącej a zmianie uległo jedynie miejsce przeprowadzonej kontroli, w którym zgodnie z powyższym rejestrem, prowadzona jest kontrolowana działalność. W niniejszej sprawie istotą rozpoznania było ustalenie, czy skarżąca legitymowała się stosowną decyzją zezwalającą na zbieranie odpadów w miejscu prowadzonej działalność a zatem zarówno przy ul. [...] jaki i przy ul. [...]. Parafowanie zmiany adresu przeprowadzenia kontroli przez upoważnionego pracownika organu, stanowiło czynność wyłącznie techniczną, nie mającą wpływu na ważność wystawionego przez organ dokumentu, albowiem powyższe upoważnienie dotyczyło umocowania do przeprowadzenia kontroli przedsiębiorstwa skarżącej. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy o odpadach poprzez zbieranie odpadów "rozumie się każde działanie, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania". Jednocześnie przez magazynowanie odpadów, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach, rozumie się "czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwieniem". Jak więc wynika z powyższych definicji, czasowe przetrzymywanie odpadów przed ich transportem jest magazynowaniem odpadów, a więc jest działaniem będącym elementem zbierania odpadów. Powyższe zatem prowadzi do konkluzji, iż działania prowadzone przez M. G., prowadzącą działalność gospodarczą wypełniają definicję zbierania odpadów. Naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli. W toku kontroli bezsprzecznie ustalono, że M. G., prowadząca powyższą działalność gospodarczą, na terenie dzierżawionej działki przy ul. [...] w [...] magazynowała różnego rodzaju odpady. W czasie kontroli skarżąca przedstawiła dokumenty świadczące o podjęciu działań zmierzających do uregulowania stanu formalnoprawnego z zakresu gospodarki odpadami, jednakże do końca kontroli nie posiadała wymaganego prawem zezwolenia na zbieranie odpadów. Powyższe nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem strona w trakcie kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, powinna była posiadać decyzję zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów i na jej podstawie prowadzić działalność. Fakt czynienia starań uregulowania stanu formalnoprawnego dotyczącego zbierania odpadów w trakcie prowadzonej w tym zakresie działalności gospodarczej nie miał wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Zatem [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdzając w trakcie kontroli, że strona prowadziła działalność z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach, był zobligowany do wymierzenia kary pieniężnej zgodnie z art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach. Karę tę, zgodnie z art. 79d ust. 1 ustawy o odpadach, wymierza w drodze decyzji właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Trzeba podkreślić, że odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, niezależny od winy sprawcy. Karę wymierza się za samo naruszenie prawa (w tym przypadku zbieranie odpadów bez zezwolenia), bez względu na okoliczności, którymi kierował się naruszający prawo. Mając na uwadze charakter odpowiedzialności administracyjnej nie można uwzględnić podanych przez skarżącą przyczyn, które jej zdaniem spowodowały, że nie uzyskała przed rozpoczęciem działalności gospodarczej stosownego zezwolenia. Skarżąca zamierzając rozpocząć działalność gospodarczą w zakresie zbierania odpadów, powinna była najpierw uzyskać wymagane zezwolenie na zbieranie odpadów. Wystąpienie o stosowne zezwolenie po rozpoczęciu zbierania odpadów, nawet w terminie zaleconym w zarządzeniu pokontrolnym, nie zwalnia jej od odpowiedzialności administracyjnej za prowadzenie takiej działalności do tej pory bez zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 450/12 ocenił, że "przesłanką materialnoprawną wymierzenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu jest stwierdzony przez organ administracji publicznej brak posiadania przez prowadzącego działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wymaganego zezwolenia. Jest to jedyna i wystarczająca przesłanka do zastosowania przedmiotowej sankcji. Przepis ten nie przewiduje bowiem możliwości odstąpienia przez organ administracji publicznej od jej wymierzenia, a jego kategoryczne brzmienie nie pozostawia żadnych możliwości wartościowania przyczyn braku zezwolenia". Reasumując należy stwierdzić, iż w przypadku odpowiedzialności karno-administracyjnej bez znaczenia jest, czy brak zezwolenia na zbieranie odpadów był zawiniony, czy nie. Odpowiedzialność administracyjna, którą odróżnić należy od odpowiedzialności karnej, ma bowiem charakter zobiektywizowany i jest oderwana od pojęcia winy. Skoro więc karę pieniężną wymierza się za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez zezwolenia, a w sprawie niniejszej jest bezsporne, że skarżąca takim zezwoleniem w chwili kontroli nie dysponowała, to przy wymierzaniu tej kary pieniężnej, bez znaczenia są przyczyny i okoliczności, które do takiego stanu rzeczy doprowadziły. Naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w sposób prawidłowy, a zatem Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie miał podstaw, aby odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).