IV SA/Wa 1023/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2017 r. sprawy ze skargi K. M., R. M. i E. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym aktem uchylono, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", orzeczenie Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z [...] maja 1977 r. o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za przejętą na własność Państwa nieruchomość, położoną we wsi L., gm. P. (działka ew. nr [...], o pow. [...] ha), oraz o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zmienionej nią decyzji tego samego organu z [...] października 1976 r. a następnie odmówiono stwierdzenia nieważności obu tych aktów. Organ administracji przywołał następujące uwarunkowania prawne i faktyczne sprawy: - zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 1976 r. Naczelnik Gminy w P. ustalił granice terenów budowlanych, przejmowanych na własność Państwa, we wsi L., gmina P.; została nim objęta nieruchomość, stanowiąca własność p. W. M., zwanego dalej "Wywłaszczanym"; zarządzenie wydano na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o terenach budowlanych"; jego ogłoszenie nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] sierpnia 1976 r. (Nr [...], poz. [...]), - decyzją z 1976 roku orzeczono o przyznaniu na rzecz Wywłaszczanego odszkodowania za nieruchomość, w wysokości [...] zł, - decyzją z 1977 roku, po rozpatrzeniu odwołania p. D. M., R. M., E. M. oraz K. M., zwanych dalej "Wywłaszczonymi", organ I. instancji zmienił, za zgodą stron, przywołując art. 115 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, w wersji wówczas obowiązującej, zwanej dalej "Kodeksem", swoje orzeczenie z 1976 roku, w ten sposób, że ustalił wartość odszkodowania na rzecz Wywłaszczonych (spadkobierców Wywłaszczanego, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] grudnia 1975 r., sygn. akt [...]) w wysokości [...] zł., w tym: [...] zł - wartość upraw, [...] zł - wartość elementów budowlanych, [...] zł - wartość gruntu, - pismem z 26 listopada 2014 r. Wywłaszczeni wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 1976 oraz 1977 roku, - w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ administracji ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a.; nie może jej rozpatrywać, co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym; celem tego postępowania jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. (tak: wyroki NSA z 28 maja 1985 r., sygn. I SA 89/85, publ. ONSA 1985/1/30, oraz z 22 maja 1987 r., sygn. IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1/35); instytucja stwierdzenia nieważności, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej; jako wyjątkowe, kolejne przesłanki nieważności, wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., powinny być interpretowane ściśle, - rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze; prowadzi ono bowiem w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych; przyjmuje się, że nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony; także racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa; rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji to kwalifikowane naruszenie prawa; dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi, ustanowionemu w przepisie prawnym; gdy - wbrew wszystkim przesłankom przepisu - nadano prawa lub ich odmówiono, albo też - wbrew tym przesłankom - obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek; cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą; zastosowanie danej normy prawnej musi - przy rażącym naruszeniu prawa - pozostawać w sprzeczności z literalną wykładnią danego przepisu (tak: P. Przybysz, "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 325 oraz powołane tam orzecznictwo); nie stanowi zaś rażącego naruszenia prawa odmienna interpretacja przepisu, dokonana przez organ administracji, - w przedmiotowej decyzji z 1976 roku, oraz zmieniającej ją - z 1977 roku, nie stwierdzono wad, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 K.p.a., albowiem: - brak jest dowodów aby rozstrzygnęły one sprawę uprzednio ostatecznie przesądzoną inną decyzją (orzeczeniem), - nie zostały skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, - ich wykonalność nie budzi wątpliwości, - brakuje podstaw do twierdzenia, jakoby w razie wykonania wywołałyby one czyn zagrożony karą lub były dotknięte wadą, powodującą nieważność z mocy prawa, - badając przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., stwierdzono, że kontrolowane decyzje nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; w dacie ich wydania, w gminie organem I. instancji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej (w tym także właściwym do orzekania o odszkodowaniu) był - stosownie do art. 44 ust. 1 pkt 6 i art. 48 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z 1975, Nr 26, poz. 139 ze zm.) - naczelnik gminy, jako terenowy organ administracji państwowej, chyba że przepisy szczególne stanowiły inaczej, - zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, - za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się rozstrzygnięcie w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa; w rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić wydania decyzji z 1976 roku bez podstawy prawnej; istniała bowiem podstawa do ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość, zgodnie z przepisami ustawy o terenach budowlanych, - jak wynika z akt sprawy nieruchomość została objęta zarządzeniem nr [...]; zostało ono wydane na podstawie art. 8 ustawy o terenach budowalnych; zgodnie z ust. 3 tego artykułu przejęcie na własność Państwa gruntów, objętych zarządzeniem, następowało z mocy prawa z dniem jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym; ogłoszenie o ustaleniu granic terenów budowlanych we wsi L., gmina P. nastąpiło [...] sierpnia 1976 r., - decyzja z 1976 roku, zmieniona orzeczeniem z 1977 roku, została wydana na podstawie ustawy o terenach budowlanych, rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117), zwanego dalej "rozporządzeniem o odszkodowaniu", oraz art. 7, 8 i 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zwanej dalej "ustawą o wywłaszczaniu", - zgodnie z § 1 rozporządzenia o odszkodowaniu, jego wysokość za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane, na podstawie art. 8 ustawy o terenach budowlanych oraz sposób wypłaty były ustalane stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości; podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych; zgodnie z nim, za grunty przejęte na własność Państwa, odszkodowanie było ustalane i wypłacane według zasad określonych w przepisach ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych, - użyty w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych, zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej); z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej; tak również rozumiały ten przepis organy, orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty; wynika to z innych postępowań nadzorczych, prowadzonych przez organ II. instancji, - przepisy ustawy o terenach budowlanych, ani też wykonawcze do niej, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania; w myśl art. 16 Minister Rolnictwa, w porozumieniu z Ministrem Finansów, miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa, zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek, podlegających zwrotowi kwot, zaś zgodnie z art. 15 ust. 2, oraz - w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości - zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń, w przypadkach określonych w art. 13-15; w rozporządzeniu o odszkodowaniu wskazano, że wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości; w obowiązujących ówcześnie przepisach, przy ustalaniu odszkodowania, brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych, zawartych w ustawie o wywłaszczaniu; wbrew twierdzeniom wnoszących odwołanie z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie o wywłaszczaniu - w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej; w rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy, - zasady ustalania odszkodowania w ustawie o wywłaszczaniu uregulowano w rozdziale 2 ustawy - zatytułowanym "Odszkodowanie"; natomiast kwestia, związana z przeprowadzeniem rozprawy, znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe"; zatem przeprowadzenie rozprawy i stosowanie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym; ustawa o terenach budowlanych nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy, przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu; wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy o wywłaszczaniu budzi wątpliwości interpretacyjne; nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy tej ustawy miały zastosowanie; wątpliwości interpretacyjne, związane z wykładnią przepisu, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, - problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu był rozpatrywany w orzecznictwie, na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192); zawierała ona podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa o terenach budowlanych; w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że - na gruncie ustawy z 1972 roku - przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu nie było konieczne przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej; kwestia zastosowania art. 22 ustawy o wywłaszczaniu mogła bowiem budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z 1972 roku (tak: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1534/13 - dostępny na stronie internetowej; orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), - wobec braku przepisów szczególnych, regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu; nie przewidywały one obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych, jak operat szacunkowy; stosownie do art. 70 Kodeksu, jako dowód należało dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy; na podstawie zaś jego art. 74, organ administracji oceniał, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona; opinia biegłego była wymagana tylko jeżeli w sprawie konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1), - tymczasem, w przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień, procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona; kwotę odszkodowania ustalano bowiem w oparciu o sztywne stawki i tabele; nie brano natomiast pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości, tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów, - rozprawa z kolei, zgodnie z Kodeksem, nie była w żadnym przypadku obligatoryjna; przesądzenie o jej przeprowadzeniu należało do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1), - powyższe oznacza, że brak rozprawy odszkodowawczej nie może stanowić rażącego naruszenia prawa, - odnosząc się do zarzutu odwołania, naruszenia ówcześnie obowiązującego art. 8 § 1 Kodeksu, poprzez brak zawiadomienia stron a tym samym pozbawienia możliwości wypowiedzenia się w sprawie, wskazano, że - nawet gdyby organ pozbawił strony czynnego udziału w postępowaniu - uchybienie to można byłoby rozpatrywać w kategorii proceduralnego, a więc jako wadę postępowania, a nie decyzji; mogłoby ono być więc rozpatrywane ewentualnie w postępowaniu wznowieniowym, wobec art. 145 K.p.a., a nie w o stwierdzenie nieważności decyzji (w myśl art. 156 § 1), - odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania wskazano, że decyzją z 1976 roku przyznano odszkodowanie w wysokości [...] zł za przejęty grunt; zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu, odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości; jedynie w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych niebędących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie; art. 9 ust. 2 ustawy o terenach budowlanych, stanowił, że właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej; cena za grunt, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu, była ustalana w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 7 poz. 54); - jak stąd wynika, właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2, ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych, przejmowanych nieruchomości; w myśl uzasadnienia decyzji z 1976 roku, odszkodowanie w przedmiotowej sprawie zostało przyznane w oparciu o zarządzenie nr [...] Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] kwietnia 1976 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowań za grunty rolne przejęte na własność Państwa pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe na terenie wsi gminy P.; zgodnie z załącznikiem nr 2 do tego zarządzenia, stawka odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty orne klasy V osób fizycznych i niepaństwowych osób prawnych, których rolnictwo nie było wyłącznym źródłem utrzymania, wynosiła we wsi L. [...] zł za 1 m2; prawidłowość przyjętej stawki odszkodowania potwierdza, znajdująca się w aktach przedmiotowej sprawy, opinia szacunkowa biegłego rzeczoznawcy Urzędu Wojewódzkiego w G. (p. J. M.), sporządzona dla przedmiotowej nieruchomości, - wysokość odszkodowania za grunt o powierzchni [...] ha wynosiła zatem [...] zł ([...] ha x [...] zł/m2); taka kwota została przyznana decyzją z 1976 roku; odszkodowanie za grunt zostało więc przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o opinię uprawnionego biegłego oraz obowiązujące ówcześnie przepisy prawa, - natomiast po rozpatrzeniu odwołania osób, będących spadkobiercami Wywłaszczanego – uprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości, uwzględniono je i orzeczeniem z 1977 roku zmieniono uprzednią decyzję, ustalając na rzecz Wywłaszczonych odszkodowanie za uprawy w wysokości [...] zł oraz za elementy budowlane w wysokości [...] zł, - oceniając legalność decyzji z 1977 roku w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazano, że została ona wydana na podstawie art. 115 Kodeksu; przepis ten stanowił, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji państwowej, który wydał decyzję, uznał, że zasługuje ono w całości na uwzględnienie, mógł wydać nową decyzję, w której uchylił lub zmienił zaskarżoną decyzję, a od nowej decyzji stronom służyło odwołanie; zbyt daleko idące jest stanowisko wnoszących odwołanie (Wywłaszczonych) – zarzut rażącego naruszenia art. 115 Kodeksu, poprzez wydanie decyzji po upływie terminu wskazanego w art. 116, zgodnie z którym organ administracji państwowej, obowiązany był przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie czternastu dni od daty otrzymania odwołanie, jeżeli w tym czasie nie wydał nowej decyzji, w myśl art. 115; orzekając decyzją z 1977 roku przekroczono wprawdzie 14-dniowy termin na dokonanie autokontroli; jednakże uchybienie terminowi, określonemu w art. 116, nie wywiera żadnego wpływu na zgodność z prawem - wydanej w trybie art. 115 Kodeksu - decyzji na płaszczyźnie materialnoprawnej; termin na przekazanie akt organowi odwoławczemu, a więc i na wydanie decyzji autokontrolnej, ma jedynie charakter instrukcyjny i jest uznawany za lex imperfecta (przepis bez określonej sankcji), nieprzewidujący na wypadek jego złamania bezpośrednich skutków prawnych; jeśli więc decyzja została wydana zgodnie z określonymi w art. 115 przesłankami, to - biorąc pod uwagę cel autokontroli, jakim jest uproszczenie i przyspieszenie postępowania administracyjnego - zbyt formalistyczne podejście w tym zakresie wydłużyłoby jedynie czas wydania decyzji, korzystnej dla strony; dodatkowo, omawiane przekroczenie terminu z art. 116, stanowi ewentualną wadę procesu administracyjnego, nie zaś materialnoprawną wadę samej decyzji; zatem uchybienie to mogłoby ewentualnie być rozpatrywane w postępowaniu wznowieniowym, określonym w art. 145 K.p.a., a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z art. 156 K.p.a., - za nie trafne uznano stanowisko odwołania, jakoby przy orzekaniu o zmianie decyzji z 1976 roku nie dopełniono podstawowego wymogu w postaci wniesienia odwołania przez wszystkie strony postępowania; jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odwołania z 4 listopada 1976 r. zostało ono podpisane własnoręcznie przez wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, - powyższe oznacza, że art. 115 Kodeksu został zastosowany prawidłowo; nawet gdyby jednak uznać, że przy jego stosowaniu doszło do uchybień, to nie mają one charakteru uchybień rażących, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., - decyzją z 1977 roku zmieniono wcześniejszą decyzję w ten sposób, że zamiast Wywłaszczanego, jako właścicieli przedmiotowej nieruchomości, uprawnionych do odszkodowania wskazano Wywłaszczonych oraz zwiększono kwotę przyznanego odszkodowania o należność za uprawy (w wysokości [...] zł.) oraz za elementy budowlane (w wysokości [...] zł.); w opinii biegłego rzeczoznawcy z listy Urzędu Wojewódzkiego w G. (p. J. M.) z [...] stycznia 1977 r. znajduje się wycena wartości odszkodowania za uprawy, znajdujące się na nieruchomości, na kwotę [...] zł.; ponadto w opinii biegłego rzeczoznawcy z listy Urzędu Wojewódzkiego w G. (p. Z. H.) z [...] stycznia 1977 r. znajduje się wycena wartości odszkodowania za elementy budowlane, znajdujące się na powyższej nieruchomości na kwotę [...] zł; takie też kwoty zostały przyznane w decyzji z 1977 roku; skoro odszkodowanie zostało ustalone przez biegłych, będących osobami uprawnionymi do sporządzania takich opinii, to brak jest podstaw do uznania, że przyznane odszkodowanie za uprawy w kwocie [...] zł oraz za elementy budowlane w kwocie [...] zł zostało ustalone nieprawidłowo, - w świetle powyższego, decyzja z 1976 roku, oraz zmieniająca - z 1977 roku, nie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., - błędna jest natomiast ocena, wyrażona w decyzji z [...] maja 2016 r., jakoby na skutek zmiany decyzji z 1976 roku weszło do obiegu orzeczenie z 1977 roku, a wcześniejsze utraciła swój byt prawny, w związku z czym umorzono postępowanie w przedmiocie nieważności wcześniejszego aktu; brzmienie art. 115 Kodeksu jest jednoznaczne i nie powinno budzić żadnych wątpliwości; dokonane w nim wyliczenie możliwych rozstrzygnięć - uchylenia decyzji i zmiany decyzji - oznacza wyraźne rozróżnienie przez ustawodawcę tych dwóch rodzajów czynności, jako mających odmienny charakter i skutek prawny; zgodnie z powszechnie akceptowanym stanowiskiem piśmiennictwa i orzecznictwa, uchylenie decyzji jest jej całkowitym unieważnieniem; gdy zostaje uchylona przestaje mieć moc prawną - nie jest wiążącą dla osoby lub jednostki organizacyjnej, dla której została wydana; natomiast zmiana decyzji to częściowe lub całkowita modyfikacja treści rozstrzygnięcia; zmienia ona prawa lub obowiązki ujęte we wcześniejszym akcie; decyzja zmieniająca modyfikuje rozstrzygnięcie, zawarte w decyzji "pierwotnej", ale nie eliminuje jej z porządku prawnego; skoro na gruncie przedmiotowej sprawy nastąpiła zmiana decyzji z 1976 roku a nie jej uchylenie, to - wbrew twierdzeniom organu I. instancji - nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego.; bezpodstawne było wiec umorzenie postępowania w przedmiocie badania, czy jest ona dotknięta wadą nieważności. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych nie zobowiązuje organu do stosowania przepisów ustawy o wywłaszczaniu, przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie pierwszej z ustaw; w konsekwencji uznano, że niezastosowanie przepisów ustawy o wywłaszczaniu do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, przejęte w trybie ustawy o terenach budowlanych, nie narusza rażąco prawa; miało to istotny wpływ na wynik sprawy i - w konsekwencji - doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 1976 i 1977 roku, - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 80 K.p.a. - poprzez błędne ustalenia faktyczne, polegające na przyjęciu, że 2 z 4 współwłaścicieli nie było uprawnionych do otrzymania wyższego odszkodowania za przejętą nieruchomość, dlatego że w odwołaniu od decyzji z 1976 roku wskazali, że rolnictwo stanowi ich główne, a nie jedyne źródło utrzymania; wywodzono, że gdyby przeprowadzono rozprawę administracyjną - jak wymagały tego przepisy - nieporozumienie, wynikające z nie dostrzegania przez strony różnicy pomiędzy znaczeniem tych określeń byłoby wyjaśnione a uprawnieni uzyskaliby wyższe odszkodowanie, gdyż w istocie rolnictwo stanowiło ich jedyne źródło utrzymania, - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., na skutek nie stwierdzenia nieważności decyzji z 1976 i 1977 roku, pomimo tego, że orzeczenie z 1976 roku zostało skierowana do osoby nieżyjącej, a w rozstrzygnięciu autokontrolnym, wydanym na skutek odwołania spadkobierców, nie uchylono tej decyzji, pomimo, że organ był do tego zobligowany, wobec art. 137 § 1 pkt 4 Kodeksu. W skardze przywołano także orzeczenia Naczelnego Sadu Administracyjnego, gdzie był wyrażany pogląd, że wydanie przez organ I. instancji decyzji reformatoryjnej, po upływie terminu zakreślonego w K.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa bądź o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa. Orzekając w sprawie trafnie przywołano jej istotne uwarunkowania – przesłanki nieważności decyzji oraz treść regulacji, dotyczących wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, mogących mieć istotne znacznie w sprawie. Trafnie wywiedziono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowo nie może stanowić podstawy dla oceny, jakoby decyzje z 1976 i 1977 roku wydano z rażącym naruszeniem prawa. Ponowne przytaczanie argumentacji organu, wobec szczegółowego jej zreferowania, byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną, Odnosząc się do zarzutów skargi należy jedynie dodać, co następuje. W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 § 1 K.p.a. Jak trafnie wskazuje organ, przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku rozważaną podstawą stwierdzenia nieważności mógłby być ewentualnie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W jego świetle, wadą nieważności są dotknięte decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Kluczowa jest też kwestia ujawnienia tego rodzaju skutków społecznych lub gospodarczych danego orzeczenia, że jego pozostawienie w obrocie byłoby nie do przyjęcia wobec zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P. Przy ocenie, czy określone uchybienie może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa trzeba mieć także na uwadze stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13 (Dz.U. poz. 702), gdzie orzeczono, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji R.P. W jego uzasadnieniu podniesiono m. in., że zasada trwałości orzeczenia administracyjnego oraz wynikające z niej domniemanie jego legalności, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a reguła trwałości aktów administracyjnych służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Oddziaływanie upływu czasu na orzeczenie administracyjne ma istotne znaczenie praktyczne, a stabilizacja stanów faktycznych, ukształtowanych przez długi czas, leży w interesie porządku publicznego (tak w pkt 10.3). Zwrócono też uwagę (w pkt 10.5 akapit 1), że z powyższych względów działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (tak pkt 8.4). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy - ze względów obiektywnych - zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji. Uwagi, dotyczące ochrony praw nabytych, trzeba odnosić także wprost do sytuacji prawnej Skarb Państwa. Należy on bowiem do pełnoprawnych członków obrotu prawnego. Nie sposób uznać, aby jego interesy podlegały węższej ochronie niż np. poszczególnych osób czy korporacji. Decyzja o wypłacie odszkodowania w określonej wysokości skutkuje nałożeniem określonej powinności na Skarb Państwa, lecz stanowi równocześnie o zwolnieniu go z obowiązku wypłaty wyższego odszkodowania, niż wynika to z prawomocnej decyzji. W takiej sytuacji wzruszenie decyzji w przedmiocie odszkodowania może nastąpić wyłącznie w przypadkach nadzwyczajnych, zakreślonych przez prawo - gdy stosowne orzeczenie wydano z oczywistym pokrzywdzeniem konkretnych osób, wobec naruszenia ówczesnego porządku prawnego. Odnosząc się w tym kontekście kolejno do zarzutów skargi należy wskazać, co następuje. Trafnie wychodzi organ, że - wobec zastosowania przepisu odsyłającego, zawartego w ustawie o terenach budowlanych - były możliwe wątpliwości interpretacyjne, co do obowiązku stosowania wprost przepisów ustawy o wywłaszczaniu, w zakresie obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłych. Jak wskazuje organ odwoławczy, rozpoznający znaczniejsza ilość spraw, związanych z przyjmowaniem nieruchomości w tamtym okresie, praktyka nie przeprowadzania rozpraw była stosunkowo częsta. W takim razie, o ile by nawet uznać, że - przy prawidłowym zastosowaniu danych regulacji - rozprawę należałoby przeprowadzić, nie sposób uznać, aby uchybienie temu wymaganiu proceduralnemu mogło być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa. Zwłaszcza, gdy – jak w rozpatrywanym przypadku - odstąpienie od przeprowadzenia rozprawy nie pozostawało w oczywistym związku z ewentualną materialną wadliwością orzeczenia. W danej sprawie Wywłaszczeni wywodzili w skardze, że gdyby rozprawa przed organem I. instancji została przeprowadzona to zainteresowani powzięliby precyzyjną informację, jakie są warunki wypłaty odszkodowania w wyższej wysokości. Niektórzy z nich mogliby wskazać, że rolnictwo jest było ich jedynym źródłem utrzymania nie zaś tylko głównym. Dywagacje tego rodzaju nie znajduje uzasadnienia na gruncie zasad logicznego rozumowania. Jakie są warunki uzyskania wyższego odszkodowania wynikało bowiem z treści decyzji z 1977 roku, od której to strony mogły wnieść odwołanie, lecz tego nie uczyniły. Hipotetyczne przyjęcie, że o ile procedura byłaby bardziej rozbudowana to Strony uzyskałyby wyższe odszkodowanie nie znajduje też podstaw na gruncie doświadczenia życiowego. Gdyby faktycznie ówcześnie sytuacja faktyczna stron była taka, że mogły uzyskać wyższe odszkodowanie, należałoby przypuszczać, że wniosłyby środki odwoławcze. Natomiast skoro tego nie uczyniły jest raczej prawdopodobne, że w istocie nie spełniały warunków do uzyskania wyższego odszkodowania, co byłoby wówczas stosunkowo łatwe do zweryfikowania. W końcu, gdyby nawet przyjąć, że odszkodowanie mogło być wyższe, lecz Strony nie skorzystały z przysługujących im praw, nie wnosząc środków odwoławczych, nie sposób uznać, że dane orzeczenie rażąco narusza prawo. Z kolei ujawnienie informacji, nieznanych organowi na dzień orzekania, mogłoby stanowić wyłącznie podstawy wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), nie zaś przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Chybiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie braku właściwego wyjaśnienia, czy niektóre z wywłaszczonych osób nie były uprawnione do uzyskania wyższego odszkodowania. Nie jest rolą organu, prowadzącego postępowanie w przedmiocie nieważności, ustalanie stanu faktycznego na dzień wydanie kontrolowanego orzeczenia tak, aby ustalić czy wobec uzyskanych obecnie informacji wydanoby analogiczne rozstrzygnięcie. Przedmiotem oceny jest wyłącznie to, czy - wobec ówcześnie zgromadzonych dowodów - uprawnione było wydanie określonego rozstrzygnięcia. W świetle treści odwołania Wywłaszczonych, organ uprawniony był do uznania, że nie są oni uprawnieni do wyższego odszkodowania. Wskazali bowiem, że rolnictwo stanowi ich główne źródło utrzymania nie zaś jedyne. Oceny organu w danym zakresie nie kwestionowano wówczas poprzez wniesienie środków odwoławczych. Brak było także podstaw do orzeczenia o nieważności decyzji z 1976 roku pomimo, że - jako osoba uprawniona do odszkodowania – wskazana została osoba nieżyjąca (Wywłaszczany). Orzeczenie to nigdy nie stało się prawomocne w danym zakresie. Nie wywarło więc tego rodzaju skutków prawnych, aby jego pozostawienie w obrocie było nie do zaakceptowania w państwie prawnym. Nie prowadziło także do naruszenia prawa zmodyfikowanie tego orzeczenia decyzję z 1977 roku w ten sposób, że wskazano inne osoby, jako uprawnione do uzyskania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia tej samej nieruchomości. Ponieważ decyzję reformatoryjną wydał organ I. instancji, orzekając w przedmiocie praw i obowiązków innych (żyjących) osób, nie uchybił on zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Orzeczenie wydano po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, co do kwestii sygnalizowany w odwołaniu (oszacowano składniki mienia, za które uprzednio nie przyznano odszkodowania) i tego rodzaju działań organu nie można kwalifikować jak oczywiste naruszenie procedury. Trafnie odnotowano w skardze, w kontekście orzeczenia z 1977 roku, że w judykaturze bywał prezentowany pogląd, jakoby wydanie decyzji reformatoryjnej przez organ I. instancji, po upływie zakreślonego przepisami terminu, wyczerpywało przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oceny tej nie można jednak uznać za aktualną, wobec wskazań zawartych w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 46/13. Trzeba mieć na uwadze, że z przypisów Kodeksu wynikało, że organ może zweryfikować swoją orzeczenie (art. 115 § 1), zaś w art. 116 zakreślono termin, w którym należało przedstawić akta sprawy organowi odwoławczemu, o ile nie wydano nowej decyzji. Uzasadnia to takie rozumienie, że dana norma miała charakter jedynie instrukcyjny. W takim przypadku, gdyby nawet uznać, że interpretacja taka jest błędna, to zastosowanie przepisów zgodnie z jednym z dopuszczalnych sposobów ich rozumienia nie może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa. W końcu, mając na uwadze, że od decyzji wydanej reformatoryjnie strony miały możliwość złożenia odwołania (art. 115 § 2 Kodeksu), nie sposób przyjąć, aby w sytuacji gdy środki tego rodzaju nie zostały wniesione (a więc de facto strony zaakceptowały dane rozstrzygnięcie, jako wydane zgodnie z ich intencją), samo uchybienie, co do terminu wydania, mogło być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa (czy wydanie orzeczenia bez podstawy prawnej) – wada, co do zasady, niwecząca moc ostatecznej decyzji administracyjnej. Dodatkowo, warto odnotować, że w rozpatrywanej sprawie odszkodowanie zostało ówcześnie znacząco zwiększone. Wobec powyższych uwarunkowań, przepisanie przekroczeniu terminu do wydania decyzji reformatoryjnej kwalifikowanej wadliwości, skutkującej nieważnością, nie znajduje oparcia w regule ochrony praw nabytych. Brak z kolei obiektywnie istotnych wartości, których ochrona mogłaby przemawiać za eliminowaniem z obrotu decyzji dotkniętych wyłącznie tego rodzaju wadliwością. Oczywiście nie wyklucza to, że obecnie Strony mogą mieć interes w podważeniu ówczesnych orzeczeń odszkodowawczych. Oczekiwać mogą bowiem, w takim przypadku, wypłaty odszkodowania na aktualnych warunkach - według ówczesnych rynkowych cen nieruchomości nie zaś urzędowych. Okoliczność tę także należy brać pod uwagę przy ocenie, czy określone uchybienie ma w istocie charakter kwalifikowany. Ewentualne wyeliminowanie z obrotu decyzji, wydanej z uchybieniem ówczesnym regulacjom, lecz gdzie wartość odszkodowania została ostatecznie ustalona wedle ówczesnych reguł, prowadziłoby do nierówności w sytuacji prawnej osób dawniej wywłaszczonych (ich spadkobierców). Te z nich, co do których w procedurze wywłaszczeniowej dopuszczono się pewnych uchybień, uzyskają pełne odszkodowanie. Pozostałe zaś zadowolić się muszę zadośćuczynieniem przyznanym według wcześniejszych reguł. Tego rodzaju zróżnicowanie sytuacji prawnej wcześnie wywłaszczonych nie znajduje umocowania w regułach konstytucyjnych. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzeczono, jak w sentencji.