IV SA/Wa 1027/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi Rolniczej Spółdzielni [...] w B. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania indywidualnej ilości referencyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Rynku Rolnego na rzecz skarżącej Rolniczej Spółdzielni [...] w B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego ARR w P. z dnia [...] stycznia 2007 r. o odmowie przyznania indywidualnej ilości referencyjnej (zwanej IIR) z krajowej rezerwy dla dostawcy hurtowego – Rolniczej Spółdzielni [...] w B. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wnioskodawca złożył odnośny wniosek i spełniał wymagania dla ubiegania się o przyznanie IRR z krajowej rezerwy wskazane w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2081 ze zm.) oraz wynikające z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 października 2007 r. w sprawie wysokości krajowej rezerwy krajowej ilości referencyjnej w roku kwotowym 2006/2007 (Dz.U. Nr 197. poz. 1451) – w roku kwotowym zwiększono ilość sprzedanego mleka o ponad 5000 litrów. Jednak już w pierwszym dniu, gdy mogły być złożone wnioski o przydzielenie IIR, suma zapotrzebowania dla dostawców hurtowych była większa niż rezerwa do rozdysponowania. W tej sytuacji pozostała krajowa rezerwa została w całości przeznaczona na realizację celów określonych w art. 14 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych tzn. zwiększenie IIR w przypadku uwzględnienia odwołań oraz zabezpieczenie ewentualnego przekroczenia krajowej ilości referencyjnej. W tej sytuacji zasadna jest odmowa przyznania wnioskodawcy IIR z krajowej rezerwy. Do przekazanych Sądowi akt administracyjnych dołączone zostało również pismo Zastępcy Prezesa ARR z dnia 9 stycznia 2007 r., kierowane do dyrektorów terenowych oddziałów ARR, z którego treści wynika, iż istotnie w pierwszym dniu, gdy mogły być składane wnioski o przydzielenie IIR z krajowej rezerwy przez dostawców rozwijających produkcję (3 lipca 2006 r.), zgłoszone zapotrzebowanie wynosiło ponad 12 tys. kg, natomiast w krajowej rezerwie pozostawało niecałe 11 tys. kg. W tej sytuacji dyrektorów oddziałów poinformowano, iż cała ilość krajowej rezerwy zostanie przeznaczona na cele wskazane w art. 14 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. W związku z tym zalecono wydawanie decyzji odmownych w sprawie przydziału IIR. W skardze Spółdzielnia zarzuciła, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych oraz art. 7 i 8 K.p.a. Podniesiono, iż niedopuszczalne była odmowa przyznania dodatkowej IIR wnioskodawcy, skoro spełniał on warunki dla uzyskania takiej ilości. Zarzucono, iż nieznane są kryteria przyznania dodatkowych kwot innym podmiotom w związku z uwzględnianiem odwołań. Wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Prezes ARR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, iż przepisy szczególne nie dopuszczają redukcji przyznawanych IIR w stosunku do wnioskowanych. Skoro Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie określił zasad postępowania, nie było dopuszczalne ustalenia kryterium wyboru przez organ orzekający w przedmiocie przyznania kwoty. Uznając, iż pozbawienie części dostawców uprawnienia do IIR bądź jego pozbawienie byłoby sprzeczne z ustawą, krajowa rezerwę przeznaczono na inne cele. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W sprawie poza sporem jest, iż strona skarżąca spełniła warunki formalne dla uzyskania IIR dla dostawców hurtowych, jako producent rozwijający produkcję mleka w rozumieniu art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Z przedstawionych dokumentów nie wynika także aby krajowa rezerwa została wyczerpana przed dniem podjęcia decyzji o odmowie przyznania IIR dla Skarżącej. W świetle ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych krajowa rezerwa może być przeznaczona na cele wskazane w art. 14 ust. 2 pkt 1, 3 i 4. Takie sformułowanie regulacji przez prawodawcę nie wyklucza przeznaczenia całości krajowej rezerwy wyłącznie na niektóre z celów wskazanych w przepisie. Obowiązujące regulacje normatywne na dzień wydawania decyzji nie precyzowały zasad wykorzystywania krajowej rezerwy. W tej sytuacji wyłącznie rozstrzygnięcie o przedmiocie indywidualnego wniosku – decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania kwoty – przesądzało o możliwości nabycia prawa w postaci uzyskania dodatkowej IIR przez określonego wnioskodawcę. Konieczność odrębnego orzekania w przedmiocie każdego wniosku, nie wyłączała dopuszczalności dokonywania rozstrzygnięć zgodnie z przyjętym systemem rozdziału kwot, w ramach całej ARR. Jednak każde z rozstrzygnięć indywidualnych musiałoby, w takim przypadku, wskazywać sztywne uwarunkowania formalne albo racjonalne przesłanki, jakie przemawiały za przyjęciem określonych rozwiązań - w rozpoznawanym przypadku przeznaczenie całej rezerwy na cele określone w art. 14 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja nie spełnia wymagania jej właściwego uzasadnienia (art. 107 § 3 K.p.a). Organ administracji, orzekając o uprawnieniach strony (o nie przyznaniu IIR), ograniczył się do stwierdzenia faktów: – zapotrzebowanie na dodatkową IIR dostawców rozwijających produkcję przekracza całą wielkość krajowej rezerwy, - krajowa rezerwa została poznaczona na inne cel niż wnioskowane przez stronę. W decyzji nie wyjaśniono, jakimi przesłankami kierował się organ uznając, iż w zaistniałym przypadku, wyłącznie dopuszczalne albo zasadne jest przyjęcie rozwiązania, które prowadziło do wykluczenia możliwości uzyskania dodatkowej IIR choćby w określonym zakresie przez wnioskującą stronę – dostawcę rozwijającego produkcję. Dopiero w podpowiedzi na skargę organ przywołał argumentację, z której zdaje się wynikać, iż w jego ocenie przyjęcie innego rozwiązania nie było dopuszczalne w świetle uwarunkowań formalnych. Na wstępie trzeba podkreślić, iż etap formułowania podpowiedzi na skargę nie stanowi fazy postępowania właściwej do uzupełniania merytorycznej argumentacji zaskarżonego rozstrzygnięcia. Abstrahując od tego, przywołane przez organ okoliczności nie przesądzają same w sobie o trafności dokonanego rozstrzygnięcia. Nie można podzielić poglądu, iż sam fakt nie określenia w akcie o charakterze normatywnym zasad postępowania, gdy zapotrzebowanie wynikające z wniosków przekracza wielkość rezerwy, wyklucza przyjęcie takich zasad przez organ Agencji, orzekający w sprawie indywidualnej. Trzeba wszak podkreślić, iż zaskarżona decyzja o odmowie przyznania IIR jest następstwem przyjęcia określonej zasady – rezygnacji z rozdziału IIR dla wnioskodawców rozwijających produkcję mleka (art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych) i przeznaczenia krajowej rezerwy na inne cele (wskazane w art. 14 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy). Przyjęte rozwiązanie nie zostało jednocześnie w orzeczeniu uzasadnione. W kontekście zawartego w aktach administracyjnych pisma z dnia 9 stycznia 2007 r., należy podkreślić także, iż prawodawca nie przyznał uprawnienia do władczego decydowania o zasadach rozdziału krajowej rezerwy Prezesowi ARR (ani jego zastępcy). Nie wyklucza to możliwości ustalania przez Prezesa Agencji określonych wytycznych dla polityki podziału IIR realizowanej w rozstrzygnięciach indywidualnych przez organy I. instancji (dyrektorów oddziałów terenowych Agencji). Ustalenie zasad z uwzględnieniem całokształtu sytuacji, w sposób scentralizowany, może zapewnić równe traktowanie podmiotów, co jest jedną z istotnych przesłanek przy ocenie legalności podejmowanych rozstrzygnięć. Jednak formułowane wytyczne, nie mając stosownych normatywnych podstaw, nie są wiążące dla osób trzecich a więc zastosowanie się do nich przez organ orzekający musi być każdorazowo uzasadnione w kontekście przesłanek formalnych (art. 6 K.p.a.) - o ile przyjęte rozwiązania są wyłącznie następstwem związania wynikającego z regulacji szczególnych – bądź przesłanek merytorycznych - w tym interesu publicznego (art. 7 K.p.a.) o ile organ działa w zakresie uznaniowości. Oceniając w tym kontekście argumentację, podniesioną dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, trzeba wskazać iż organ administracji także na tym etapie nie przywołał regulacji normatywnych, z których wynikałaby brak możliwości np. procentowego zredukowania przyznanych IIR w stosunku do wnioskowanych. Z kolei, o ile by uznać, iż przyjęte przez organ rozwiązanie nie jest zdeterminowane wyłącznie uwarunkowaniami formalnoprawnymi, w kontekście kwestii merytorycznych nie przywołano przesłanek przemawiających za przyjętym rozwiązaniem (np. odwołanie się do szacunków zapotrzebowania na cele określone w art. 14 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych lub tym podobne). Wskazana wadliwość zaskarżonej decyzji w kontekście braku właściwego uzasadnienia (art. 107 § 3 K.p.a.) nie pozwala w istocie na kontrolę legalności działania organu administracji, co oznacza iż stwierdzone uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Faktyczny brak przytoczenia w zaskarżonym orzeczeniu przesłanek, jakimi kierował się organ odmawiając przyznania IIR skarżącej Spółdzielni czyni także zasadnym zarzut skargi, naruszenia art. 8 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku nie przywołanie okoliczności, które przemawiały za przyjętym rozwiązaniem, prowadziło do błędnego zinterpretowania treści uzasadnienia i przekonania strony, iż wnioskowane IIR będą przyznawane uznaniowo, na etapie rozpatrywania odwołań (patrz zarzuty skargi). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes uwzględni wytyczne zawarte w niniejszym orzeczeniu.