IV SA/Wa 1029/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2008 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) maja 2008 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - W dniu 27 lutego 2007r. inwestor S. B. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z usługami, infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu i wjazdem przy ul. [...] w W. Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie O. W odwołaniu podniesiono, że błędnie określono powierzchnię zabudowy, oraz że w skarżonej decyzji nieprecyzyjnie ustalono dopuszczalną wysokość dla projektowanego budynku. Pismem z dnia 9 kwietnia 2008r. inwestor S. B. wniósł o umorzenie postępowania odwoławczego wskazując, że Stowarzyszenie bezpodstawnie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu. Podniósł, że osoby działające we władzach Stowarzyszenia prowadzą działalność związaną z budownictwem, co stanowi działalność konkurencyjną do działania inwestora, a tym samym uniemożliwia to dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...] maja 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia O. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu i wjazdem na działkach nr ew. [...] obręb [...] oraz na działce nr ew. [...] (infrastruktura) i nr ew. [...] .nfrastruktura i wjazd) przy ul. [...] w W., postanowiło umorzyć postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w pierwszej kolejności zobowiązany był do dokonania oceny, czy podmiot wnoszący odwołanie jest do tego legitymowany. Zasadą jest zapewnienie udziału w postępowaniu administracyjnym jego stronom, a więc w myśl art. 28 k.p.a. podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub żądającym czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszcza, jako wyjątek od zasady uczestniczenia w postępowaniu podmiotów, które mają w nim interes prawny, możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, o ile spełnione zostaną łącznie dwa warunki: - wynika to z celów statutowych organizacji, - przemawia za tym interes społeczny, a nadto nie wykazano, aby np. do przedmiotowego terenu przysługiwało tej organizacji określone prawem chronione uprawnienie, z którego można by ewentualnie wywodzić interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. W związku z tym, że postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest niezaskarżalne, kwestie prawidłowości tegoż dopuszczenia badane są przez organ odwoławczy na etapie postępowania odwoławczego od decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Jeśli zatem odwołanie wniesione zostało przez organizację społeczną dopuszczoną do udziału w postępowaniu organ odwoławczy winien rozważyć, czy w danej sprawie spełnione zostały przesłanki pozwalające na owo dopuszczenie, szczególnie jeżeli na etapie odwołania inwestor kwestionuje prawidłowość dopuszczenia organizacji do postępowania. Rozstrzygnięcie wydane z odwołania podmiotu nie posiadającego przymiotu strony lub organizacji społecznej nie mogącej działać na prawach strony dotknięte jest bowiem wadą nieważności. W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie wniosło 0 dopuszczenie do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu 1 wjazdem na działkach nr ew. [...] obr. [...] oraz na działce nr ew. [...] ( infrastruktura) i nr ew. [...] ( infrastruktura i wjazd) przy ul. [...] w W. powołując się na cele statutowe Stowarzyszenia tj. ochronę istniejących historycznych obiektów i układów urbanistycznych W., podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno - urbanistycznych miasta, ochrona i rozwój terenów zielonych, parków i pomników przyrody oraz dbanie o estetykę i właściwe utrzymanie obiektów i terenów zielonych o szczególnym znaczeniu dla historii W. Ponadto wskazano we wniosku o dopuszczenie do postępowania iż " udział Stowarzyszenia jest niezbędny dla zapewnienia w toczącym się postępowaniu właściwej reprezentacji interesu społecznego." Po przeanalizowaniu dokładnie statutu Stowarzyszenia pod kątem celów jakie Stowarzyszenie ma realizować oraz sposobów ich realizacji Kolegium wskazało, iż Stowarzyszenie nie przewiduje występowania w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Ponadto zdaniem Kolegium Stowarzyszenie nie wykazało we wniosku interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie organizacji do postępowania i w tym zakresie organ postanowił posiłkować się wyrokiem WSA z dnia 31 stycznia 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ww. wyroku rozpoznając konkretną sprawę ustalenia warunków zabudowy ze skargi ( a wcześniej z odwołania) Stowarzyszenia O. wskazał generalne wytyczne co do udziału przedmiotowego Stowarzyszenia w postępowaniach dotyczących szeroko rozumianego procesu budowlanego i inwestycyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że w skład władz Stowarzyszenia wchodzą osoby prowadzące działalność gospodarczą w dziedzinie budownictwa. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której osoby prowadzące działalność gospodarczą w dziedzinie budownictwa za pośrednictwem Stowarzyszenia, którego są członkami i którego działalnością kierują, uzyskiwałyby dostęp do informacji o szczegółach zamierzeń inwestycyjnych podmiotów prowadzących w stosunku do nich działalność konkurencyjną. Dopuszczenie takiej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony umożliwiałoby osobom nią kierującym zapoznawanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w tym także z wszelkiego rodzaju dokumentacją zebraną przez podmiot starający się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Sąd Administracyjny mając powyższe na uwadze wskazał, że prowadzenie działalności potencjalnie konkurencyjnej względem inwestorów przez podmioty gospodarcze, w których władzach zasiadają osoby będące jednocześnie we władzach organizacji społecznej (jej zarządzie, radzie nadzorczej) wyklucza uznanie, iż za udziałem tej organizacji społecznej na prawach strony w postępowaniach inwestycyjnych przemawia interes społeczny. W świetle powyższych rozważań Kolegium uznało, iż brak jest podstaw do uznania Stowarzyszenia za podmiot działający na prawach strony niniejszego postępowania, a co za tym idzie, nie może on skutecznie złożyć odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007r.Nr [...]. Dlatego też organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie. Pismem z dnia 16 maja 2008r. Stowarzyszenie O. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów: a) art 142 k.p.a. poprzez przeprowadzenie badania przesłanek wydania postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony w sytuacji, gdy postanowienie to nie zostało zaskarżone w odwołaniu od decyzji, b) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy Stowarzyszenie zostało prawidłowo dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony przez organ I instancji, c) art. 31 k.p.a. poprzez uznanie, że cele statutowe Stowarzyszenia oraz interes społeczny nie przemawiają za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, d) art. 6 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia o argumentację przytoczoną z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który jest nieprawomocny i od którego złożona została skarga kasacyjna, Wobec przedstawionych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 o warunkach zabudowy dla inwestycji przy ul. [...] w W. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, według poglądów utrwalonych w doktrynie i orzecznictwie może nastąpić gdy strona cofnie odwołanie i nie pozostają do rozpoznania odwołania innych stron postępowania, lub gdy odwołujący się nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organizacja społeczna w przedmiotowej sprawie nie wywodziła jednak swojego przymiotu strony z przepisu art. 28 k.p.a. Została ona dopuszczona do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 k.p.a., mocą postanowienia organu administracji. Na postanowienie to nie służy zażalenie. Można je zaskarżyć jedynie w odwołaniu od decyzji na podstawie art. 142 k.p.a., a zatem strona wnosząca odwołanie musiałaby wskazać jednocześnie na wadliwości postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej. W przedmiotowej sprawie postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej nie zostało zaskarżone. Pismo inwestora z dnia 9 kwietnia 2008r. nie może być traktowane jako odwołanie od decyzji, gdyż wniesione zostało po upływie ustawowego terminu, jak również nie zawierało wniosku o przywrócenie tego terminu. Pismo to należy zatem traktować wyłącznie jako stanowisko strony w toku postępowania odwoławczego. Zdaniem Stowarzyszenia nawet gdyby przyjąć, iż postanowienie o dopuszczeniu Stowarzyszenia zostałoby zaskarżone, a organ odwoławczy doszedłby do przekonania, że dopuszczenie to było niezasadne, powinien on był uchylić decyzję kończącą postępowanie w I instancji, w tym przypadku decyzję Prezydenta W. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z powodu naruszenia przez organ I instancji przepisów k.p.a. w toku postępowania. Wybrana przez Kolegium forma proceduralna wyrażenia swojego, niesłusznego zresztą, poglądu była więc całkowicie chybiona. Ponadto Stowarzyszenie podkreśliło, iż cytowany przez inwestora oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest nieprawomocny. Została od niego wniesiona skarga kasacyjna. Strona skarżąca podniosła, iż uzupełniono także Statut w zakresie celów organizacji. Podkreślono, iż wskazane wyżej osoby nie prowadzą obecnie żadnej działalności konkurencyjnej wobec inwestora. Nie prowadziły jej także w dniu złożenia przez Stowarzyszenie wniosku o dopuszczenie do udziału na prawach stron w przedmiotowej sprawie i później. Fakt umieszczenia w rejestrowym zakresie działalności spółki, pośród kilkunastu innych przedmiotów działalności, również branży budownictwa, nie stanowi dowodu, że spółka ta prowadzi lub prowadziła kiedykolwiek działalność w tym zakresie. Tylko wykazanie faktu realnego prowadzenia działalności konkurencyjnej, mógłby stanowić ewentualną podstawę do rozważań w tym zakresie. Twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie działalności konkurencyjnej wobec inwestora, prowadzonej rzekomo przez członków zarządu Stowarzyszenia są więc gołosłowne. Kolegium w żaden sposób nie wykazało, że osoby te prowadzą taką działalność. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia O. od decyzji Prezydenta. W. z dnia [...] grudnia 2007r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu i wjazdem na działkach nr ew. [...] obr. [...] oraz na działce nr ew. [...] (infrastruktura) i nr ew. [...] (infrastruktura i wjazd) przy ul. [...] w W., którą to decyzją organ umorzył postępowanie odwoławcze. Zdaniem Sądu zaskarżona do Sądu decyzja nie narusza prawa. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności w przypadku otrzymania odwołania zobowiązany jest zbadać, czy spełnione zostały przesranki formalne tj. czy odwołanie złożone zostało w terminie oraz czy pochodzi od strony. W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007r. Nr [...] wniesione zostało przez Stowarzyszenie O., które zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2007r. nr [...]. W ocenie Sądu jednak to nie zwalniało organu odwoławczego z dokonania oceny czy Stowarzyszenie może uczestniczy w przedmiotowym postępowaniu, mając na uwadze przesłanki określone w art. 31 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W celu zbadania czy skarżące Stowarzyszenie spełnia powyższe przesłanki, Kolegium poddało ocenie zapisy statutu skarżącego Stowarzyszenia. Zgodnie § 5 statutu celami, które mogłyby być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu są: - ochrona istniejących obiektów historycznych na terenie W. oraz - podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno-urbanistycznych W. Należy jednak zauważyć, iż statut Stowarzyszenia wyraźnie, w sposób wyczerpujący określa sposoby realizacji tych celów. W § 6 w szczególności odnośnie utrzymania istniejących walorów architektoniczno-urbanistycznych W. oraz ich popularyzacji przewiduje organizowanie społecznych inicjatyw, komitetów, seminariów i spotkań specjalistycznych, a co do zachowania historycznego charakteru i ładu przestrzennego zachowanych obszarów miasta W. oraz zamierzeń mających na to wpływ, przewiduje składanie petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Z powyższych zapisów wynika zatem, iż samo Stowarzyszenie ograniczyło możliwość swojego udziału w postępowaniach administracyjnych jak i sądowadministracyjnych związanych w wydawaniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Dlatego też w ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, iż Stowarzyszenie nie może być uznane za stronę w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Dla oceny zaskarżonej decyzji nie miał znaczenia fakt, iż jak podnosi strona skarżąca zapisy statutu zostały zmienione, albowiem orzekający w niniejsze sprawie Sąd oceniał zaskarżoną decyzję na dzień jej wydania. Niezależnie od powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 31 stycznia 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 2239/07, w którym Sąd stwierdził, iż nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której osoby prowadzące działalność gospodarczą w dziedzinie budownictwa za pośrednictwem Stowarzyszenia, którego są członkami i którego działalnością kierują, uzyskiwałyby dostęp do informacji o szczegółach zamierzeń inwestycyjnych podmiotów prowadzących w stosunku do nich działalność konkurencyjną. Dopuszczenie takiej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony umożliwiałoby osobom nią kierującym zapoznawanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w tym także z wszelkiego rodzaju dokumentacją zebraną przez podmiot starający się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Sąd Administracyjny mając powyższe na uwadze wskazał, że prowadzenie więc działalności potencjalnie konkurencyjnej względem inwestorów przez podmioty gospodarcze, w których władzach zasiadają osoby będące jednocześnie we władzach organizacji społecznej (jej zarządzie, radzie nadzorczej) wyklucza uznanie, iż za udziałem tej organizacji społecznej na prawach strony w postępowaniach inwestycyjnych przemawia interes społeczny. Jak słusznie zauważyło jednak skarżące Stowarzyszenie wyrok ten nie jest prawomocny i powoływanie się na to rozstrzygnięcie przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej uznać należy za przedwczesne. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.