IV SA/Wa 1029/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi M. C. i M. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] na rzecz skarżących M. C. i M. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IVSA/Wa 1029/10 UZASADNI EN I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], zwany dalej "Inspektorem", utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta O., zwanego dalej "Prezydentem", z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], odmawiającą wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta O. drogi koniecznej do działki [...] (stary nr [...]) zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] listopada 1983 r., sygn. akt [...], zwanym dalej "postanowieniem z 1983 r.". Zaskarżona decyzja Inspektora zapadła w następującym stanie faktycznym. Pismem datowanym na [...] sierpnia 2009 r. M. i M. C., zwani dalej "skarżącymi", wnieśli o wprowadzenie do ewidencji drogi koniecznej do działki [...] (stary nr [...]), zwanej dalej "nieruchomością władnącą", do działki ustanowionej postanowieniem z 1983 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Prezydent odmówił wprowadzenia do ewidencji żądanej zmiany. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Prezydent podniósł, że art.20 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz.2027 ze zmianami) nie przewiduje obowiązku ujawniania w ewidencji gruntów i budynków służebności drogi koniecznej. Służebność drogi koniecznej nie stanowi treści operatu ewidencji gruntów, a jest ograniczonym prawem rzeczowym ujawnianym w księdze wieczystej. Służebność drogi koniecznej ustanowiona postanowieniem z 1983 r. została odnotowana w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta O. w uwagach. Prezydent podniósł również, że nie posiada dokumentacji geodezyjnej sporządzonej do postanowienia z 1983 r. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w O. o nadesłanie postanowienia dotyczącego ustanowienia drogi koniecznej wraz z załącznikiem graficznym (mapą) oraz dokumentacją geodezyjną (naliczenie współrzędnych punktów wyznaczających przebieg drogi koniecznej). Dokumenty przesłane przez Sąd dotyczące ustanowienia drogi koniecznej nie zawierają jednakże wystarczającej dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do ujawnienia jej przebiegu w części graficznej operatu ewidencji gruntów i budynków. Mapa dostarczona przez skarżących, stanowiąca integralną część postanowienia z 1983 r. nie spełnia wymogów technicznych na podstawie których możliwe byłoby zaznaczenie drogi koniecznej na mapie ewidencyjnej, Jest to bowiem kserokopia innych map zawierająca duży błąd informacji i przesunięć granic. Wniesienie drogi koniecznej z przedłożonej kserokopii na mapy ewidencyjne mogłoby wskazywać na usytuowanie jej w innym miejscu. W odwołaniu od decyzji Prezydenta skarżący podnieśli, że: (-) wprawdzie przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zobowiązywały organu do naniesienia na mapę ewidencyjną samego faktu ustanowienia postanowieniem z 1983 r. służebności drogi koniecznej, niemniej jednak zobowiązywały go do naniesienia na tę mapę ustanowionych wspomnianym postanowieniem nowych działek gruntu, przez które służebność ta przebiega, (-) nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że nie posiada on dostatecznej dokumentacji geodezyjnej w sytuacji, w której w aktach sądowych znajduje się oryginał mapy, w oparciu o którą wydano postanowienie Sądu, sporządzonej przez biegłego geodetę i zarejestrowanej w państwowym zasobie materiałów geodezyjno - kartograficznych za numerem [...] w dniu [...] czerwca 1984 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Inspektor utrzymał w mocy decyzję Prezydenta. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Inspektor wskazał, że przepisy regulujące kwestię prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, tj. przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454) nie przewidują obowiązku ujawniania w ewidencji ograniczonych praw rzeczowych, w tym drogi koniecznej. Nie ma zatem podstaw do uwzględnienia żądania skarżących. W skardze na decyzję Inspektora skarżący podtrzymali stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji Prezydenta. W odpowiedzi na skargę Inspektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. -zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem decyzje organów obu instancji wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 10 i 77§1 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją było wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków. Kwestię prowadzenia ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art.20 ust.1 ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie z art.20 ust.2 ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części; 2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1; 3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) wartość nieruchomości. Zgodnie z §12 ust.1 rozporządzenia prawa osób i jednostek organizacyjnych do nieruchomości uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, iż zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu (w tym w szczególności prawa własności) mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w §12 ust.1 rozporządzenia oraz, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować (wyroki NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1907/01, publ. LEX nr 156364 oraz z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1018/02, publ. LEX nr 156374). Z powyższego wynika zarówno to, że organ ewidencyjny może wprowadzać zmiany w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu tylko na podstawie określonego rodzaju dokumentów, jak też to, że istnienie dokumentów, z których wynikają zmiany danych podlegających ewidencjonowaniu zobowiązuje organ ewidencyjny do ich wprowadzenia. Tym samym, jeżeli organowi ewidencyjnemu przedłożono prawomocne orzeczenie sądu powszechnego, z którego wynikają zmiany danych objętych ewidencjonowaniem, to jest to dla organu wiążące. Organ zobowiązany jest takie zmiany wprowadzić. Zasady te znajdą zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo faktu, że skarżąca w oczywisty sposób nie rości sobie praw właścicielskich do działek gruntu, przez które według postanowienia z 1983 r. przebiega służebność drogi koniecznej, a zatem nie wnosi o uwidocznienie takich praw w ewidencji, żądając jedynie, aby w ewidencji tej uwzględniono fakt wydzielenia wspomnianych działek, należących do osób trzecich. W aktach sprawy znajdują się następujące dokumenty, w oparciu o które skarżąca żąda wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków: 1) urzędowy odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w O. Wydział Cywilny z dnia [...] listopada 1983 r., sygn. akt [...] (z uwzględnieniem zmiany dokonanej postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w O. z dnia [...] czerwca 1984 r., sygn. akt [...]), orzekającego w pkt I o ustanowieniu drogi koniecznej dla nieruchomości będącej własnością J. W. oznaczonej numerem [...] w ewidencji gruntów miasta O. przebiegającą przez nieruchomość F. P. oznaczoną numerem [...] w ewidencji gruntów miasta O. oraz przez nieruchomość E. i T. małżonków Z. oznaczoną numerem [...] - w miejscach oznaczonych na mapie geodezyjnej zarejestrowanej w Okręgowym Przedsiębiorstwie Geodezyjno -Kartograficznym w [...] Rejonowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. wpisanej do ewidencji w Państwowym Zasobie Materiałów Geodezyjnych - Kartograficznych w dniu [...] listopada 1983 r. nr [...] jako działki numer [...]; niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia opinii datowanej na [...] grudnia 1983 r., sporządzonej przez geodetę uprawnionego S. M. tytułem wykonania polecenie Sądu Rejonowego z dnia [...]sierpnia 1983 r.; niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia sporządzonej przez tego samego geodetę i wymienionej w postanowieniu Sądu mapy projektu drogi koniecznej do działki nr [...]. W świetle powyższych dokumentów za bezsporne uznać należy, że: (-) prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego ustalona została służebność drogi koniecznej, (-) w związku z ustanowieniem tej służebności powstały cztery nowe działki gruntu ([...]), (-) projekt mapy przewidującej wydzielenie działek, powołany w postanowieniu, został przyjęty do ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Wskazane wyżej fakty nie zostały dotąd ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. Organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący, czy wprowadzenie obecnie do ewidencji zmian wynikających z postanowienia z 1983 r. jest możliwe. Podkreślić należy, że pomimo wyraźnego podkreślenia tej kwestii w odwołaniu skarżących, organ odwoławczy nie dokonał w ogóle oceny możliwości uwzględnienia na mapie ewidencyjnej skutków prawnych zapadłego orzeczenia sadu powszechnego, tj. wyodrębnienia nowych działek, skupiając się wyłącznie na kwestii braku podstaw prawnych do uwzględnienia w ewidencji samego faktu służebności drogi koniecznej. W szczególności organ odwoławczy nie zweryfikował ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organ I instancji. Z ustaleń tych wynika, że: organ nie posiada dokumentacji geodezyjnej sporządzonej do postanowienia z 1983 r., organ zwrócił się o taką dokumentację do Sądu Rejonowego (zaznaczyć należy, że brak w aktach administracyjnych śladu takiej korespondencji), dokumenty przekazane organowi przez Sąd są niewystarczające do ujawnienia zmian dokonanych postanowieniem z 1983 r., dokumentacja przedstawiona przez skarżących również takich podstaw nie daje. Ustaleń tych nie można uznać za wyczerpujące. Organ powinien bowiem wskazać precyzyjnie, jaką dokumentację udało mu się zgromadzić (co posiada we własnych zasobach, co otrzymał z Sądu, co uzyskał od skarżących). Jeżeli organ uważa, że brak mu dokumentacji niezbędnej do wykonania postanowienia z 1983 r., to powinien wyjaśnić skarżącym w sposób skonkretyzowany, o jaką dokumentację chodzi, czy obecnie istnieje możliwość zlecenia jej wykonania i ewentualnie wezwać skarżących do jej przedłożenia. Podkreślić należy również, że w postępowaniu o wprowadzenie zmian w ewidencji winni brać udział nie tylko skarżący, ale również wszyscy właściciele nieruchomości obciążonych służebnością drogi koniecznej. Wymóg ten nie został dochowany w postępowaniu przed organami obu instancji. Z uwagi na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz naruszenie praw stron do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ I instancji ponownie rozpatrzy wniosek skarżących o wprowadzenie zmian do ewidencji z uwzględnieniem uwag wskazanych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1lit.c i art.200 p.p.s.a.