IV SA/Wa 103/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Minister Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [....] sierpnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez M. Sp. z o.o. na postanowienie Wojewody [....] z dnia [....] grudnia 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [....], gmina P., oznaczoną jako działki nr [....] o pow. 0,0534 ha i nr [....] o pow. 0,0598 ha, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podał, że nieruchomość położona w obrębie [....], gmina P., oznaczona jako działki nr [....] o pow. 0,0534 ha i nr [....] o pow. 0,0598 ha decyzją Wojewody [....] nr [....] z dnia [....] czerwca 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [....] na odcinku od granicy województwa do K[....] – etap I, na odcinku [....]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [....] lutego 2012 r. Z kolei w toku postępowania odszkodowawczego Wojewoda [....] ustalił stan prawny działek nr [....] i [....] i decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 83 632,00zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [....] nieruchomości położonej w gminie P. , obręb [....], oznaczonej jako działki nr [....] o pow. 0,0534 ha i nr [....] o pow. 0,0598 ha, w tym na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę [....] w kwocie 25 480,00zł za prawo własności oraz na rzecz P. Sp. z o.o. w [....] w upadłości w kwocie 58 152,00 zł za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości oraz zobowiązał Zarząd Województwa [....] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Pismem z dnia 11 czerwca 2013 r. M. Sp. z o.o z siedzibą w [....] wniosła o ustalenie odszkodowania na jej rzecz jako użytkownika wieczystego za wygasłe z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego ustanowione na nieruchomości położonej w gminie P., obręb [....], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0534 ha i nr [....] o pow. 0,0598 ha, jego powiększenie o 5 % z tytułu wydania nieruchomości oraz doręczenie kopii operatu szacunkowego działek nr [....] i [...]. Postanowieniem z dnia [....] grudnia 2013 r. Wojewoda [....] na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [....] prawa własności opisanej powyżej nieruchomości, uznając, że Spółka M. nie ma legitymacji do występowania w charakterze strony, gdyż nie przysługiwał jej tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Organ pierwszej instancji wskazał, że aktem notarialnym z dnia [....] lutego 2005 r. rep. [...] M. sp. z o.o. nabyła w [....] od Spółki P. sp. z o.o. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka [....] o pow. 1,4743 ha i na tej podstawie Spółka została wpisana do księgi wieczystej jako użytkownik wieczysty. W dniu 5 października 2007 r. została ogłoszona upadłość likwidacyjna P. sp. z o.o., zaś wyznaczony syndyk złożył do Sądu Okręgowego w K. powództwo o uznanie za bezskuteczną umowy sprzedaży nieruchomości położonej w [....]. Wyrokiem z dnia [...] lutego 2010 r. sygn. akt [....] Sąd Okręgowy w K. uznał za bezskuteczną umowę zawartą w dniu [....] lutego 2005 r. W dniu 16 października 2012 r. na podstawie art. 134 ust. 1 Prawa upadłościowego i naprawczego przedmiotowa nieruchomość została przekazana do masy upadłościowej P. i wydana syndykowi majątku masy upadłościowej. Wojewoda zaznaczył, że ustalając stan prawny przedmiotowej nieruchomości w postępowaniu odszkodowawczym, organ uwzględnił w/w wyrok Sądu Okręgowego w K. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w K. Sąd [....] z dnia [...]. października 2007 r. sygn.. akt [....], z których wynikało, że podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania jest P. sp. z o.o. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. Sp. z o.o. W wyniku rozpoznania zażalenia, postanowieniem z dnia [....] sierpnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [....] z dnia [...] grudnia 2013 r. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniósł M. sp. z o.o., zarzucając kwestionowanemu postanowieniu oraz poprzedzającego je postanowieniu organu pierwszej instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania art. 28 k.p.a. mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia wobec jednoznacznego przyjęcia przez obydwa organy, że skarżąca M. sp. z o.o. nie jest stroną postępowania odszkodowawczego dotyczącego działek nr [....] i nr [....] obręb [....], gdy tymczasem Spółka na dzień [...] czerwca 2011 r., tj. dzień wydania przez Wojewodę [....] decyzji nr [....] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej znak [....] była użytkownikiem wieczystym działek nr [....] i nr [....] obręb [....]; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego wobec niezastosowania art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowiącej, że odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości postanowień organu pierwsze i drugiej instancji oraz o zasądzenie kosztów postepowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącej Spółki wyrok Sądu Okręgowego w K. sygn. akt [....], w którym to sąd uznał za bezskuteczną w stosunku do masy upadłości P. sp. z o.o. umowę zawartą w dniu [....] lutego 2005 r. nie zmienia faktu, że w dniu [....] lutego 2012 r., w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna na podstawie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. skarżąca była użytkownikiem wieczystym działek nr [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle tych kryteriów, skargę należało oddalić. Istota niniejszej sprawy, a co za tym idzie - zarzutów skargi, sprowadza się do kwestii, czy organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M. sp. z o.o. z dnia 11 czerwca 2013 r. Innymi słowy, ustalenia wymaga, czy Wojewoda [....] mógł prowadzić postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia na rzecz wnioskującej Spółki odszkodowania za nieruchomość położoną w [....], gmina P., oznaczoną jako działki nr [....] i [....]. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. będącego podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia dwie samodzielne i niezależne przesłanki, które stanowią podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką umożliwiającą zastosowanie normy określonej w komentowanym przepisie jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką zastosowania art. 61a § 1 jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcia postępowania, natomiast z pewnością przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Tytułem przykładu można wskazać, że przesłanka ta zostanie spełniona, jeżeli w danej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w takiej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Nie budzi wątpliwości, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. W szczególności do przyczyn tych należą okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia postępowania (art. 145-145b k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). W tym kontekście należy spostrzec, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wy dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Tym samym z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę. Należy zaznaczyć, że prowadzenie przez organ administracji postępowania administracyjnego, które mogłoby się tylko zakończyć albo decyzją obarczoną wadą nieważności albo decyzją umarzającą postępowanie byłoby działaniem ewidentnie pozostającym w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasadą praworządności postępowania organów (art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a.). Jak wynika z ustaleń organów obu instancji, co również znajduje potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym niniejszej sprawy, Wojewoda [....] decyzją z dnia [....] czerwca 2013 r. ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 83 632,00zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [....] nieruchomości położonej w gminie P., obręb [....], oznaczonej jako działki nr [...]. o pow. 0,0534 ha i nr [...] o pow. 0,0598 ha, w tym na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę [....] w kwocie 25 480,00zł za prawo własności oraz na rzecz P. Sp. z o.o. w [....] w upadłości w kwocie 58 152,00 zł za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na tej nieruchomości. Niewątpliwie okoliczność występowania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej rozstrzygającej kwestię odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej, zamyka drogę do prowadzenia kolejnego postępowania w przedmiocie odszkodowania za tę samą nieruchomość. Wskazać bowiem należy, iż art. 16 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i funkcjonują w obrocie prawnym - podlegają domniemaniu legalności. Zatem, wydanie decyzji w sprawie załatwionej wcześniej już decyzją ostateczną powoduje, iż późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności. Zauważyć ponadto należy, że organ administracji, wydając decyzję w sprawie, jest od momentu wejścia jej do obrotu prawnego, tj. od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, nią związany (art. 110 k.p.a.). Oznacza to, że jest związany dokonaną oceną prawną w decyzji, a dotyczy to wszystkich elementów sprawy administracyjnej. Od tej oceny prawnej organ może uchylić się, ale tylko w trybie przewidzianym przepisami prawa. Tryby te wyznacza art. 16 § 1 k.p.a. stanowiąc, że podważenie decyzji ostatecznych może nastąpić tylko w trybie uchylenia lub zmiany takich decyzji, stwierdzenia ich nieważności oraz wznowienia postępowania, i to tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że prawidłowe jest rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej Spółki, jakkolwiek organy obu instancji w uzasadnieniu postanowienia skoncentrowały się głównie na przesłance podmiotowej, niemniej w ocenie Sądu uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.