IV SA/Wa 1030/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi I. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 roku znak [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej I. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia I. K. (obecnie T.) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie nie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr ew. [...], obręb L., gm. P. położonej w obszarze Chronionego Krajobrazu P. W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił następujący stan sprawy. Pismem z dnia 10 sierpnia 2006 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. wystąpił do Wojewody [...] o uzgodnienie warunków zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie uzgodnił warunków dla w/w inwestycji. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. uchylił zaskarżone postanowieniem i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. nie uzgodnił warunków dla w/w inwestycji. Na postanowieniem to zażalenie wniosła I. K. (obecnie T.). Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu wniesionej przez I. K. (obecnie T.) skargi wyrokiem z dnia 22 maja 2009 r. (sygn.akt IV SA/Wa 254/09) uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z uwagi na fakt, że skarżąca w terminie wniosła przysługujące jej zażalenie. Rozpatrując zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (a nie jak dotychczas z wojewodą) w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawi przepisów o ochronie przyrody. Powyższa zmiana wynika z art. 147 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Ustawa wprowadziła zmianę w art. 91 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którą organami w zakresie ochrony przyrody są: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, który przejął kompetencje Ministra Środowiska w zakresie określonym w art. 127 ust. 1 w/w ustawy. Na mocy art. 168 ust. 2 w/w ustawy niezakończone postępowania administracyjne w zakresie zadań i kompetencji podlegających przekazaniu toczą się nadal przed organami, które przejęły zadania i kompetencje. Nieruchomość, na której planowana jest inwestycja położona jest w obszarze Chronionego Krajobrazu P. Uwzględniając przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpatrując wniosek Burmistrza Miasta i Gminy P. dotyczący planowanej inwestycji do kompetencji organu pierwszej instancji należało zbadanie i ustalenie czy przepisy rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) nie zabraniają takich działań lub też nie nakładają na inwestora określonych obowiązków. Pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez organ pierwszej instancji, a postępowaniem odwoławczym zostało ogłoszone rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu P. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2008 r. Nr [...], poz. [...]), dlatego analizę możliwości realizacji planowanej inwestycji organ odwoławczy oparł o obowiązujące powyższe rozporządzenie. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia na Obszarze Chronionego Krajobrazu P. obowiązuje zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów, rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W § 4 ust. 5 zostały wskazane sytuacje, w których zakaz ten nie dotyczy, a mianowicie: 1/ obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów, zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, 2/ siedlisk rolniczych – w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu, 3/ wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępnych do wód publicznych – w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...]. W toku rozpatrywania sprawy organ drugiej instancji stwierdził, że w związku z planowanym przedsięwzięciem nie będzie miał zastosowania wyjątek z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Wskazane odstępstwo dotyczy zabudowy mieszkaniowej (związanej ze stałym zamieszkiwaniem) i usługowej, natomiast planowane przedsięwzięcie dotyczy budowy budynku rekreacyjnego, którego głównym przeznaczeniem jest czasowe zamieszkiwanie. Gdyby przyjąć – zdaniem organu – że w ramach zabudowy mieszkaniowej mieści się zabudowa rekreacyjna to i tak nie można zastosować powyższego odstępstwa. Zgodnie z brzmieniem zawartej w nim normy prawnej, aby można było zastosować w/w wyjątek muszą być spełnione równocześnie następujące warunki: - istnieć na danym obszarze zwarta zabudowa miast lub wsi, - w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, - planowany obiekt budowlany stanowić ma uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, - istnieć musi możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Pojęcie zabudowy jest pojęciem niedookreślonym i nie jest bezpośrednio zdefiniowane w żadnym przepisie prawa. Słowo "zwarty" w języku potocznym oznacza zbity, gęsty, ścisły, skupiony. Z dołączonego do załącznika nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że istniejąca zabudowa nie ma charakteru zwartej. W wyznaczonych granicach terenu objętych analizą znajdują się cztery obiekty budowlane (na działkach w. nr [...], [...], [...], [...]). Analiza załącznika graficznego wykazała, że tylko jedna z nieruchomości przyległych do działki nr ew. [...] jest zabudowana – tj. działka nr ew. [...], natomiast działka nr ew. [...] styka się z działką, na której planowana jest inwestycja jedynie rogiem. W tej sytuacji nie można jej uznać za działkę przyległą. Znaczenie słów "działki przyległe" oznacza ściśle leżące przy sobie czy stykające się ściśle (jednakże nie punktowo), ale pewną częścią płaszczyzny. Nie można również uznać, że wprowadzenie zabudowy na działce nr ew. [...] miało charakter uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. Skargę na postanowienie Dyrektora Generalnego Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2010 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Izabela T. (z d.K.). Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - naruszenie art. 6 kpa oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz i oparcia postanowienia na rozporządzeniu z dnia [...] grudnia 2008 r., podczas gdy wniosek o uzgodnienie warunków zabudowy dla przedmiotowego projektu została złożony w 2006 r. - naruszenie art. 7, 77 i 75 kpa i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela oraz niedopuszczenia jako dowodu decyzji o warunkach zabudowy wydanych w 2004 r. i 2005 r., z których wynika, że wszystkie działki sąsiednie są zabudowane. Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisała szczegółowo postępowanie przed organami oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, rozwijając wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty w niej zawarte są zasadne. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wymóg zgodności decyzji o warunkach zabudowy (w tym przypadku budynku mieszkalnego) z przepisami odrębnymi oznacza w przypadku inwestycji planowanej na nieruchomości usytuowanej w Obszarze Chronionym Krajobrazu P. zgodność z przepisami ustawy o ochronie przyrody. Ustawa ta wyposażyła organy ustanawiające obszary chronionego krajobrazu w odpowiednie instrumenty prawne służące zapewnieniu ochrony wartości przyrodniczych, dla których utworzono tę formę ochrony przyrody. Stosownie do treści art. 23 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu P., Wojewodzie przysługiwała kompetencja do ustalenia zakazów właściwych dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybranych spośród katalogu zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 ustawy (tak więc również zakazu określonego w art. 24 ust. 1 pkt 8 zabraniającego lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej). Wojewoda [...] w § 4 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia, stanowiącego akt prawa miejscowego obowiązującego na obszarze Województwa [...] na podstawie upoważnienia ustawowego ustalił m.in. ten zakaz dla zapewnienia potrzeb ochrony tego obszaru chronionego krajobrazu. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy dokonać analizy powyższych przepisów, które stanowią podstawę wydania zaskarżonego postanowienia. Na wstępie podkreślić trzeba, iż w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wymieniono zakazy, które mogą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu. Jednak zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony określa każdorazowo wojewoda w rozporządzeniu wyznaczającym taki obszar lub Rada Gminy w stosownej uchwale (art. 23 ust. 2, art. 23 ust. 4 ustawy). W niniejszej sprawie działka będące własnością skarżącej położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu P. W rozporządzeniu tym nie wprowadzono generalnego zakazu zabudowy na terenie chronionym, a jedynie ustanowiono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia [...] grudnia 2008 r.). Z kolei w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia wskazano, że powyższy zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Zdaniem Sądu organ dokonał błędnej interpretacji tego przepisu wskazując, że aby zastosować ten wyjątek muszą być spełnione łącznie wymienione w nim warunki. Wskazany przepis stanowiący o możliwości odstępstwa od ustalonego zakazu lokalizacji na tym obszarze zawarty w pkt 1 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Są to dwa różne warunki odstępstwa, który zostały określone w przepisie w sposób precyzyjny i nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni zawężającej. Nadto z brzmienia przepisu nie wynika aby musiały być one spełnione kumulatywnie. Działka skarżącej nie znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wsi, może jej dotyczyć ewentualnie odstępstwo dotyczące uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Pojęcie działek przyległych do działki której dotyczy uzgodnienie jest niewątpliwie pojęciem węższym od pojęcia działki sąsiedniej, które wynika z treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. "Działki przyległe" to oznacza działki sąsiadujące bezpośrednio. Wniosek o uzgodnienie warunków zabudowy został złożony w niniejszej sprawie w dniu 10 sierpnia 2006 r., do wniosku został dołączony załącznik graficzny przedstawiający wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, natomiast decyzja organu drugiej instancji wydana została [...] marca 2010 r., a więc po 4 latach. Organ drugiej instancji oparł się więc na materiale dowodowym sprzed czterech lat, mimo iż skarżąca wielokrotnie wskazywała na intensywną zabudowę w sąsiedztwie jej działki. Brak jest więc materiału dowodowego, który w sposób bezsporny wskazywałby, że na działkach bezpośrednio graniczących z działką skarżącej nie można wyznaczyć linii zabudowy, gdyż na działkach tych żadna zabudowa nie występuje. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydając postanowienie administracyjne związany jest rygorami procedury administracyjnej, winien więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1, art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie organ dopuścił się naruszenia prawa polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu, rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego i prawnego będącego podstawą postanowienia, które to uchybienia - w ocenie Sądu - miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.