IV SA/Wa 1033/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska,, sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.), Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2006r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego D. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. orzeka, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] października 2005 roku dyrektor [...] Parku Narodowego biorąc za podstawę art.106 § 5 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art.53 ust.4 , art. 60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [ DZ .U 03.80.717 z późniejszymi zmianami ], art. 117 ust.2 ustawy o ochronie przyrody [ DZ.U 04.92.880 z późniejszymi zmianami ] i art.71 ust.3 ustawy Prawo ochrony środowiska [ DZ.U 01.62.627 z późniejszymi zmianami ] , działając w związku z wystąpieniem wójta gminy N. , w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nr [...] dotyczącego inwestycji obejmującej adaptację istniejącej zabudowy gospodarczej na potrzeby rozwoju prowadzonej działalności agroturystycznej, budowę ekologicznego zaplecza dla istniejącego campingu i przystani : łazienki , toalety , hangaru, kuchni, budowy wiaty-altany stanowiącej uzupełnienie zagospodarowania pola namiotowego oraz budowę infrastruktury technicznej - przyłączy wodno-kanalizacyjnych i elektrycznych, we wsi B. na działce nr [...], w gminie N. , na terenie [...] Parku Narodowego odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, ze zgodnie z zapisami art.117 ust.2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody na gruntach użytkowanych gospodarczo w parkach narodowych w parkach narodowych stosuje się ochronę krajobrazową. Przepis art.5 pkt.8 wyżej powołanej ustawy definiuje , iż przez ochronę krajobrazową należy rozumieć zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu / w przypadku wsi B. krajobrazu wiejskiego /. Jednocześnie art.71 ust.3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska / DZ.U nr 62 , poz.627 ze zmianami / stanowi , iż sposób zagospodarowania terenu powinien w jak największym stopniu zapewniać zachowanie jego walorów krajobrazowych... Zaproponowane elementy zagospodarowania terenu działki [...], we wsi B., to obiekty rekreacyjno wypoczynkowe oraz techniczno - sanitarne . Wprowadzenie ich na terenie o charakterze rolniczym doprowadzi do naruszenia charakterystycznych cech krajobrazu wsi B. / szczególnie od strony jeziora W. / Organ powoływał się również na ekspertyzę z której wynika , że rozpatrywany teren gdzie znajduje się działka nr [...] we wsi B. położony jest w " jednostce o charakterze dwudzielnym . Część północna to strefa osadnictwa , związana z wysokim brzegiem jeziora W. Cechą charakterystyczną jest układ ulicówki zabudowanej dwustronnie , z przewagą zabudowy rezydencyjnej powstałej na miejscu zabudowy typu zagrodowego. Część południowa to układ długich i wąskich łanów pól o tradycyjnym układzie. Pod względem kompozycji i konfiguracji oraz pełnionych funkcji ta jednostka krajobrazowa jest stosunkowo trwała , natomiast w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat zmieniły się jedynie / w niewielkim zakresie / wartości wizualno-estetyczne /. W przypadku utrzymania dotychczasowych funkcji i procesów / bez drastycznej zmiany sposobu użytkowania ziemi trwałość cech charakterystycznych krajobrazu nie jest zagrożona. " Organ podnosił również , ze wprowadzenie na terenach przeznaczonych do użytkowania rolniczego zabudowy o charakterze usługowo- agroturystycznym spowoduje zmianę sposobu wykorzystania ziemi co z kolei spowoduje zmianę cech charakterystycznych krajobrazu Prowadzenie działalności usługowej o charakterze turystycznym przez wnioskodawców nie jest wcale okazjonalne i jest też jest zajęciem dodatkowym oprócz prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wynika to z zaświadczenia Urzędu Gminy w N. , że cała nieruchomość jest wykorzystywana na działalność turystyczną. Organ również podnosił ,że działka gdzie planowane są inwestycje jest użytkiem rolnym. Zgodnie zaś z art.7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zaproponowany w projekcie decyzji zakres inwestycji wskazuje na zmianę sposobu użytkowania gruntów i obiektów z wykorzystania rolniczego na rekreacyjno -wypoczynkowe . Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł D. K. wnosząc o jego uchylenie jako naruszającego prawo : * art. 117 ust.2 w związku z art.15 ust.2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004 roku poprzez błędne uznanie , że przepis ten oznacza zakaz rozbudowy obiektów w gospodarstwie rolnym * art. 106 kpa poprzez przekroczenie przysługującego dyrektorowi parku narodowego zakresu właściwości jako organu współdziałającego w rozstrzyganej sprawie administracyjnej * art.15 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez wykorzystywanie swojej pozycji dominującej na terenie parku jako obszarze usług turystycznych i utrudnianiu dostępu do tych usług innym podmiotom gospodarczym § 4 Rozporządzenia RM z 6 marca 1997 roku poprzez jego nieuwzględnienie mimo uznawania jego mocy obowiązującej - art. 18 pkt. 6 w związku z art. 19 ust.2 i art.23 ust.1 ustawy o ochronie przyrody z 7 kwietnia 1949 roku poprzez ich nieuwzględnienie w postępowaniach administracyjnych jako okoliczności poddającej wątpliwość prawomocność objęcia wszelkimi formami ochrony obowiązującej w parkach narodowych - nieruchomości prywatnych ... W uzasadnieniu swojego zażalenia D. K. podnosił, że wspólnie z małżonką jest właścicielem 18 hektarowego gospodarstwa rolnego .Na bazie tego gospodarstwa prowadzona jest działalność agroturystyczna. Obiekty budowlane gospodarstwa zharmonizowane są z otoczeniem i architekturą regionalną. Zamierzona modernizacja ma polegać na adaptacji jednego istniejącego już budynku, bez zmiany jego kubatury , dla potrzeb działalności agroturystycznej. Chodzi przede wszystkim chodzi o utrzymanie i podniesienie na wyższy poziom standardów ekologicznych gospodarstwa poprzez budowę zaplecza sanitarnego dla istniejącego campingu i przystani. Zdaniem skarżącego opracowany przez architekta projekt decyzji uwzględnia wymogi wszystkich obowiązujących przepisów zwłaszcza ustawy o ochronie przyrody i w najmniejszym stopniu nie zakłóca walorów krajobrazowych i przyrodniczych tego terenu . Podnosił, że ich siedlisko położone jest w obszarze zwartej zabudowy wsi i wszystkie dotychczasowe plany zagospodarowania przestrzennego jak i plan ochrony parku nie wprowadzały zakazów rozbudowy , czy modernizacji obiektów na tym terenie . Planowana inwestycja nie spowoduje też zmiany sposobu użytkowania gruntu ponieważ obszar pod istniejącym campingiem wykorzystywany jest do celów turystycznych przez okres 2-3 miesięcy w roku , w pozostałym zaś okresie spełnia rolę pastwiska. Przywołany przepis art.117 ust.2 ustawy o ochronie przyrody nie daje organowi legitymacji do sformułowania zakazu budowy, czy modernizacji gospodarstwa i podniesienia jego standardów ekologicznych .Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, zwłaszcza w odniesieniu do decyzji wchodzących w zakres prawa własności . Skarżący zwracał również uwagę, ze ocena przez organ zamierzonego przedsięwzięcia w zakresie zgodności z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o ochronie środowiska nie mieści się w kompetencji tegoż organu i przez to narusza art. 106 kpa . D. K. podnosił również , że dyrektor [...] Parku Narodowego odmawiając zgody na planowaną inwestycje wykorzystuje swoją dominującą pozycję w zakresie prowadzenia działalności w zakresie usług turystycznych na terenie parku narodowego. Takie zachowanie narusza przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wobec wniesionego zażalenia Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2006 roku [...] utrzymał w mocy postanowienie dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] października 2005 roku odmawiające uzgodnienia realizacji inwestycji na działce nr [...], we wsi B. , w gminie N. na terenie [...] Parku Narodowego przez skarżącego D. K . Uzasadniając swoje stanowisko przywołał treść przepisu art. 73 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska [ DZ.U nr 62 ,poz. 627 , z późniejszymi zmianami ] mówiąc , że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające m.in. z ustanowienia , w trybie ustawy o ochronie przyrody , parku narodowego . Jednym z takich ograniczeń jest wymóg zachowania charakterystycznych cech krajobrazu na gruntach użytkowanych gospodarczo w parkach narodowych o czym o czym stanowi art.117 ust.2 ustawy o ochronie przyrody . Z definicji " ochrony krajobrazowej "- art. 5 pkt 8 powołanej ustawy o ochronie przyrody wynika , iż istotą tej ochrony jest zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu . Organ również przywołał w uzasadnieniu przepisy Europejskiej Konwencji Krajobrazowej podpisanej 20 października 2000 roku , ogłoszonej 29 stycznia 2006 roku / DZ.U nr 14 , poz.98 ] gdzie konwencja ochronę krajobrazu definiuje jak działania na rzecz zachowania i utrzymania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak , aby ukierunkować i harmonizować zmiany , które wynikają z procesów społecznych , gospodarczych i środowiskowych . Organ odwoławczy podzielił opinię organu I instancji o negatywnym wpływie planowanej inwestycji na przyrodę [...] Parku Narodowego ... Zdaniem Ministra Środowiska należy podzielić stanowisko organu I instancji, że zaproponowane elementy zagospodarowania terenu działki [...] we wsi B. to obiekty rekreacyjno-wypoczynkowe oraz techniczno- sanitarne ... Wprowadzenie ich na tereny o charakterze rolniczym doprowadzi do naruszenia do naruszenia charakterystycznych cech krajobrazu wsi B. [...] Park Narodowy został utworzony w celu zachowania najbardziej cennych zespołów przyrodniczych i krajobrazowych . Natomiast lokalizacja zabudowy w projektowanym miejscu bezpowrotnie zmieni charakter przestrzeni i krajobraz tej formy ochrony przyrody . Ponadto planowana lokalizacja przedmiotowej inwestycji stanowiłaby zagrożenie dla równowagi przyrodniczej i właściwego stanu ochrony siedliska przyrodniczego znajdującego się na obszarze parku narodowego ... Skargę na postanowienie Ministra Środowiska wniósł D. K. zarzucając temu postanowieniu brak podstawy prawnej polegający na bezpodstawnym uznaniu , że ochrona krajobrazowa w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004 roku jakiej są poddane jego nieruchomości położone na terenie [...] Parku Narodowego upoważnia Ministra Środowiska do wydania zakazu rozbudowy gospodarstwa , bo takie skutki prawne wywołuje skarżone postanowienie . Wobec powyższego skarżący wnosił o : * uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości * zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych Uzasadniając swoją skargę podnosił jest właścicielem gospodarstwa rolnego z funkcją agroturystyczną Ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na adaptację i modernizację istniejącej zabudowy siedliskowej dla potrzeb prowadzonej działalności agroturystycznej Jego celem jest zharmonizowanie istniejącej zabudowy z otaczającym krajobrazem i tradycyjną architekturą regionalną oraz podniesienie na wyższy poziom standardów ekologicznych środowiska przyrodniczego poprzez przyłączenie obiektów do kanalizacji, rozbudowę przyłączy wodociągowych , budowę ubikacji i łazienek . Prowadzona przez nich działalność jest zbieżna z celami parku narodowego i służy jego popularyzacji. Skarżący podnosił, że nie można się zgodzić z argumentacją organu II instancji , o negatywnym wpływie planowanej inwestycji na przyrodę [...] Parku Narodowego ponieważ wskazywane przepisy ustawy o ochronie przyrody - art. 5 ust.8 ; art. 117 ust.2 nie zakazują budowy .rozbudowy , czy modernizacji budynku gospodarstwa , a jedynie wskazują na konieczność zachowania warunków z nich wynikających . Intencją ustawodawcy było zapobieżenie powstawaniu na obszarach chronionych obiektów i budowli zakłócających krajobraz kulturowy , bądź zagrażających środowisku przyrodniczemu ... W załączniku do złożonego przez niego projektu decyzji o warunkach zabudowy w punktach III i IV zostały szczegółowo określone warunki jakie spełniać będzie planowana inwestycja , która będzie uwzględniać wymogi wynikające z regionalnych form architektonicznych , wymogów krajobrazowych oraz zapewniać będzie ochronę środowiska , gleby , zieleni a w szczególności ukształtowania terenu i stosunków wodnych . Zdaniem skarżącego podstawą uznania o negatywnym wpływie inwestycji na krajobraz parku narodowego nie mogą być subiektywne kryteria estetyczne poszczególnych dyrektorów parków a odpowiednie przepisy prawne . W odpowiedzi na skargę organ administracji wnosił ojej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z treścią art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 ,poz.1269 ] sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Skarga jest zasadna i jako taka prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia dyrektora [...] Parku Narodowego . W myśl art.53 ust 4 pkt 7 w związku z art. 64 ust. 1 mającej zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [ DZ .U nr 80 , poz . 717 z poź. zmianami ] decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wydawana po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny. Dyrektor parku narodowego winien zatem uzgodnić zamierzoną inwestycję w granicach swoich kompetencji, oceniając czy z punktu widzenia przepisów o ochronie przyrody możliwa jest realizacja inwestycji na terenie parku narodowego . W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne , że działka [...] stanowiąca własność skarżącego położona jest w granicach [...] Parku Narodowego . Na przedmiotowej działce skarżący prowadzi działalność usługową agroturystyczną w formie wynajmu pokoi gościnnych , przygotowania posiłków dla turystów , udostępnianie terenu na ustawianie namiotów i przyczep . Zgodnie z art.15 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody [ DZ.U 04.92.880 z późniejszymi zmianami ] w parkach narodowych zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych , z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego Jednocześnie zgodnie z ust.2 pkt 5 art.15 wyżej powołanej ustawy zakazy o których mowa w ust.1 , nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystania przez jednostki organizacyjne ,osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego . Tak więc teren działki [...] jest przez skarżącego wykorzystywany gospodarczo co powoduje , że nie można mówić o bezwzględnym wykluczeniu możliwości budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych na tym terenie . W świetle art.117 ust.2 ustawy o ochronie przyrody na gruntach użytkowanych gospodarczo w parkach narodowych lub rezerwatach przyrody stosuje się ochronę krajobrazową. Niewątpliwie zajęcie stanowiska przez dyrektora [...] Parku Narodowego o ustaleniu warunków zabudowy mieści się w ramach tzw. "uznania administracyjnego " Nie oznacza to jednak wcale zezwolenia na dowolne . arbitralne rozstrzygnięcie przez organ administracji publicznej i zwolnienie go z przestrzegania ogólnych reguł procedury administracyjnej oraz wymogu wnikliwego i logicznego uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska [ por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 1990 roku , syg. akt I PR 170/90 - Wokanda 1991 , nr 7 , wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 1982 roku , syg. akt II S.A. 883/82 , PiP nr 6 , str. 141 ] W ocenie Sądu rozstrzygając w sprawie organy naruszyły przepisy art.7 ,11 i 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa nie przedstawiając argumentów wywiedzionych z ustalonego stanu faktycznego , skonkretyzowanych w odniesieniu do określonego zamierzenia na danym terenie , a przemawiających za wykluczeniem możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji ... Ogólnikowe wywody , że zaproponowane elementy zagospodarowania terenu działki nr [...] we wsi B. to rekreacyjno -wypoczynkowe oraz techniczno - sanitarne i wprowadzenie ich na tereny o charakterze rolniczym doprowadzi do naruszenia cech krajobrazu wsi B. nie mogą jednoznacznie przesądzać iż faktycznie doszłoby do naruszenia charakterystycznych cech krajobrazu Trzeba zauważyć , że wraz z procesami społecznymi , gospodarczymi , środowiskowymi postępują i będą postępować zmiany cech w krajobrazie terenów o charakterze rolniczym . Z poczynionych ustaleń wynika iż na przedmiotowej działce prowadzona jest już działalność usługowa w zakresie gospodarstwa agroturystycznego i wprowadza ona nowe elementy w krajobraz wsi B. Taka działalność jak wnika z pisma ówczesnego dyrektora [...] Parku Narodowego z 10 marca 1993 roku została zaakceptowana przez władze parku narodowego . Zgodnie z definicją z art.5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody ochrona krajobrazowa ma na celu zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu . Poza uwagą organów administracji pozostało , że skarżący do wniosku o wydanie warunków zabudowy dołączył załączniki , które mówią, że obiekty mające powstać będą nawiązywać do form architektury regionalnej , zharmonizowanej z zabudową istniejącą i otaczającym krajobrazem Organy w swoich ustaleniach nie odniosły się do konkretnych proponowanych rozwiązań przez skarżącego poprzestając na stwierdzeniach ogólnych co może wskazywać , że taka ocena nosi cechy dowolności zwłaszcza , że we wcześniejszym okresie dyrektor [...] Parku Narodowego i Rada Naukowa Parku dokonywały pozytywnej oceny co do prowadzenia gospodarstwa agroturystycznego , adaptacji budynku mieszkalnego na ten cel przez skarżącego , zbudowania oczyszczalni ścieków Jeśli w tym zakresie zmieniły się okoliczności winno to znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji . Przy ponownym rozpoznawaniu wniosku organ administracji winien odnieść się do konkretnych obiektów , które mają powstać na przedmiotowej działce i dokonać analizy wpływu tych obiektów na krajobraz wsi B. i czy ich powstanie spowoduje , że dojdzie do naruszenia istotnych cech krajobrazu tego terenu . Organ nie może poprzestać li tylko na ogólnych stwierdzeniach w tym zakresie Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 §1 pkt 1 c ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ DZ.U nr 153 poz.1270 ze zmianami ] O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 wyżej powołanej ustawy .