IV SA/Wa 1033/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na trwałe wyłączenie gruntu leśnego z produkcji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] Dyrektor Generalny [...] (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej skarżący) od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], odmawiającej zezwolenia na trwałe wyłączenie 1,15 ha gruntu leśnego z produkcji na działkach ewidencyjnych nr [...] (0,47 ha), [...] (0,48 ha), [...] (0,20 ha) położonych w obrębie ew. [...], gm. [...] pod eksploatację [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy był następujący: Pismem z dnia 14.01.2017 r. skarżący wystąpił do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji [...] o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji pod eksploatację [...]. W związku z zaistnieniem braków formalnych w złożonym wniosku, organ I instancji kolejnymi pismami występował do pełnomocnika strony o uzupełnienie dokumentacji. Wśród niezbędnych do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie wymieniono m in. wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunkach zabudowy), uzgodnioną z tut. RDLP, w oryginale lub kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez organ, który ją wydał, notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. W kolejno przesyłanych pismach skarżący udzielił stosownych wyjaśnień i uzupełnił większość niezbędnej dokumentacji, informując jednocześnie iż brak jest mpzp dla przedmiotowego obszaru. W piśmie z dnia 18 maja 2017 r. skarżący zwrócił się także o podanie podstawy prawnej żądania przez RDLP w K. uzupełnienia dokumentacji o wypis i wyrys z mpzp lub decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, nadal nie dostarczając wymaganego dokumentu. Po stosownym wyjaśnieniu złożonym w piśmie nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., podtrzymującym informację o konieczności dostarczenia w/w dokumentacji celem wyłączenia gruntów leśnych z produkcji i wyjaśnieniu (w piśmie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r.), iż obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest prawem miejscowym, więc nie może stanowić podstawy do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej (art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778), skarżący w piśmie z dnia 20.06.2017 r. stwierdził, iż podane prz4ez organ podstawy prawne nie uzasadniają dalszego przeciągania postępowania w niniejszej sprawie i wniósł o wydanie decyzji administracyjnej kończącej to postępowanie. Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko oraz fakt, iż skarżący nie przedstawił dowodu, iż przedmiotowe grunty leśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są przeznaczone na cele nieleśne zgodne z przedmiotem wniosku lub że została wydana stosowna decyzja o warunkach zabudowy, organ I instancji odmówił wydania decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji o powierzchni 1,15 ha, stanowiących działki ewidencyjne nr [...] (0,47 ha), [...] (0,48 ha), [...] (0,20 ha), w obrębie ewidencyjnym nr [...], gm. [...], stanowiących własność w/w, projektowanych pod eksploatację [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor RDLP w [...] wskazał, że nie uzupełniono wymaganej dokumentacji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 909) oraz art. 4 ust. 1, 2 oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778). Skarżący w odwołaniu do Dyrektora Generalnego [...] zarzucił lakoniczne uzasadnienie prawne i brak wyjaśnienia sporu co do konieczności objęcia mpzp terenu podlegającego wyłączeniu z produkcji leśnej w sytuacji gdy teren ten jest już objęty koncesją na eksploatacje górniczą stanowiącej podstawę do realizacji działalności górniczej w postaci powierzchniowego wydobywania kopaliny, która jest [...]. Skarżący zarzucił organowi I instancji, iż przedstawiona przez organ konieczność uzupełnienia braków wniosku jest w istocie dublowaniem rozstrzygnięć administracyjnych bez wyraźnej podstawy prawnej, a powstały problem ma charakter sporu materialno-prawnego istnienie bądź nieistnienie normy wprowadzającej przesłankę dokonania zmiany przeznaczenia terenu górniczego w planie zagospodarowania przestrzennego jako warunku wydania decyzji o zezwoleniu na wyłączenie terenu z produkcji leśnej, w sytuacji gdy teren ten jest już objęty koncesja górniczą. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] Dyrektor Generalny [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej wydawana jest na podstawie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z tym przepisem wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Do wniosku o zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej strona nie dołączyła dokumentu potwierdzającego, że spełniony został warunek "przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne", błędnie uznając, że koncesja górnicza stanowi samodzielny dokument potwierdzający przeznaczenie nieruchomości wymagane przepisami w/w ustawy. Organ zwrócił uwagę, że to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala tryb i zasady przeznaczania terenów na określone cele. W związku z tym, że teren działek ewidencyjnych nr [...] (0,47 ha), [...] (0,48 ha), [...] (0,20 ha) położonych w obrębie ew. [...], gm. [...], powiat [...] stanowi bezspornie grunt leśny oraz nie posiada przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji lokalizacyjnej bądź decyzji o warunkach zabudowy sporządzonych w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie można wydać decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji, dlatego działania Dyrektora RDLP uznać należy za prawidłowe. Z takim stanowiskiem nie zgodził się skarżący, wnosząc w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o: 1) uchylenie w całości wyżej wskazanej decyzji Dyrektora [...] Państwowych numer [...] z dnia [...] stycznia 2018r., 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 22 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez nie wydanie zezwolenia na trwałe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej pomimo istnienia dla tych gruntów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji organ wskazuje, iż podejmowanie działalności górniczej możliwe jest na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ustanowionego na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak już w następnym ostatnim akapicie tej decyzji organ zmienia swoją interpretację i domaga się stosownego przeznaczenia terenu dodatkowo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji lokalizacyjnej bądź decyzji o warunkach zabudowy. Jak twierdzi organ wymogi istnienia studium wynikają z ustawy prawo geologiczne i górnicze a wymogi istnienia wymienionego planu lub wymienionych decyzji wynikają z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych lub leśnych. Taka wykładnia jest zdaniem skarżącego niezrozumiała i nielogiczna, a nadto nakłada na skarżącego kolejne wymogi administracyjne. Skarżący wskazał, że złożył wniosek o zezwolenie na wyłączenie z produkcji leśnej w celu realizacji koncesji górniczej na terenie objętym studium, zatem wyłączenie z produkcji leśnej jako zgodne z tymi dokumentami powinno być tylko logicznym i prawnym następstwem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, żeby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] Dyrektor Generalny [...] po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji [...] nr [...] z dnia: [...] lipca 2017 r., znak: [...], odmawiającej zezwolenia na trwałe wyłączenie 1,15 ha gruntu leśnego z produkcji na działkach ewidencyjnych nr [...] (0,47 ha), [...] (0,48 ha), [..,] (0,20 ha) położonych w obrębie ew. [...], gm. [...] pod eksploatację [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zasady wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i leśnej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1205), zostały określone w rozdziale 3 tej ustawy "Wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej" (art. 11-14). Z kolei wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej niezgodne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zostało uregulowane w art. 28-30 rozdziału 7 - "Kontrola wykonania przepisów ustawy". Wyłączenie z produkcji gruntów rolnych leśnych, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1). Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Pojęcie "wyłączenia z produkcji" - zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 ustawy, oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie poglądem orzecznictwa, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wynika z analizy art. 11 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i art. 28 ust. 2. Z art. 7 ust. 1 ustawy wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast art. 28 ust. 2 ustawy przewiduje konsekwencje wyłączenia z produkcji gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne. Inne rozumienie pojęcia "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, którego celem była ochrona gruntów rolnych i leśnych polegająca m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z powyższego wynika, że nie ma w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości ( patrz : wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 674/07, Lex nr 467518). Zgodnie z przepisami art. 4. ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778). - ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku określenie sposobu zagospodarowania następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że nie można wydać decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, które nie zostały przeznaczone na cele nierolnicze lub nieleśne w trybie w/w przepisów. Sąd podziela stanowisko organu, że nie ma w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji gruntu leśnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości. Nie ma też podstaw do przyjęcia, że grunt leśny objęty koncesją staje się gruntem przeznaczonym na cele nieleśne. Ma racje organ, że żaden przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje związania organów właściwych do udzielania zezwoleń na wyłączenie gruntów z produkcji decyzją o udzieleniu koncesji na wydobycie kopalin, ani warunkami na jakich koncesja była udzielona. Organ słusznie zwrócił uwagę na dyspozycję art.7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.2017.2126 j.t.), zgodnie z którym: 1. Podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w przepisach odrębnych. 2. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Oznacza to, że ustawodawca uzależnia wykonywanie działalności górniczej od spełnienia warunków określonych w odrębnych przepisach, tzn w niniejszym przypadku od przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne dokonanego w oparciu o art.7 ustawy uogil. Organ także słusznie zauważył, że już w treści decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2015 (zn. Spr.: [...] o udzieleniu skarżącemu koncesji na wydobywanie [...] ze złoża [...], stwierdzono: "Na podstawie art. 23 ust. 2a, pkt. 1) ustawy Prawo geologiczne i górnicze kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7 tej ustawy. Kryterium to był także przesłanką do wydania postanowienia Burmistrza Miasta T. z dnia [...] lutego 2015r. znak [...] uzgadniającego projekt w/w decyzji koncesyjnej. Sąd podziela konkluzję organu, że wyżej zaprezentowane stanowisko znajduje także potwierdzenie w treści przepisu art.16 ust.6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowiący, że udzielenie koncesji nie narusza wymagań wynikających z przepisów odrębnych - a zatem również przepisów ustawy uogril. Mając powyższe na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), oddalił skargę jako bezzasadną.