IV SA/Wa 1034/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej B. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. Burmistrz Miasta W. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. w sprawie uzgodnienia, w trybie art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.), projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości W., gm. W. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2011 r. W dniu [...] stycznia 2012 r. (pismo z dnia [...] stycznia 2012 r.) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. wystąpił do Burmistrza Miasta W. z wezwaniem do usunięcia braków formalnych przedmiotowego wniosku wskazując, że: - na podstawie przesłanej przez organ dokumentacji nie można jednoznacznie ustalić, czy wnioskodawcą jest wyłącznie S. K. czy również B. K. Ponadto w dokumentacji brak jest pełnomocnictwa uprawniającego T. J. do reprezentowania S. K.; - analiza urbanistyczna nie odnosi się do aktualnego stanu prawnego; - w analizie wskazano, że nieruchomość objęta wnioskiem wolna jest od znaczącej zieleni, natomiast wg. zasobów Geoportalu na ortofotomapie zadrzewienie pokrywa równomiernie działki objęte wnioskiem. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., które wpłynęło do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w G. w dniu [...] stycznia 2012 r., Referat Gospodarki Nieruchomościami i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego we W., w imieniu Burmistrza Miasta W., przesłał projekt decyzji, gdzie poprawiona została oczywista pomyłka dotycząca wskazania właściwej podstawy prawnej oraz zapis dotyczący stanu zadrzewienia terenu inwestycji. W załączeniu przesłano również pełnomocnictwo udzielone przez B. K. i S. K. T. J. oraz wniosek o dopisanie inwestora i zmianę zakresu inwestycji z dnia [...] listopada 2011 r. uzupełniony o podpisy B. K. i pełnomocnika inwestorów. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. w dniu [...] marca 2012 r., wydał postanowienie (znak: [...]) nie uzgadniające ww. warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na fakt, że zgodnie z § 3 pkt 8 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) na terenie parku zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie technicznym brzegu morskiego. Ponieważ jedna z działek objętych inwestycją (w projekcie decyzji wskazano ją jako działkę bez prawa zabudowy tj. działka nr [...]) zlokalizowana jest w pasie technicznym brzegu morskiego to nie ma możliwości inwestowania na niej. Dalej wskazano, że realizacja planowanej inwestycji wiązać się będzie z koniecznością wycinki zadrzewień nadwodnych na działce nr ew. [...], co jest sprzeczne z §3 pkt 3 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Ponadto powołano §3 pkt 5 uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, gdzie zakazuje się wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. W ocenie organu niwelacja 2m wału wydmowego spowoduje zniszczenie wydmy, zatem stanowi ona zmianę rzeźby terenu. Na powyższe postanowienie pismem z dnia [...] marca 2012 r. zażalenie złożyli B. K. i S. K., zarzucając naruszenie art. 8, 19, 35 kpa oraz art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie odwoławcze wykazało, iż projektowane warunki zabudowy naruszają zakazy obowiązujące na terenie [...] Parku Krajobrazowego, co w konsekwencji skutkuje odmową uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości W., gm. W. Organ II instancji powtórzył argumentację prawną i rozwinął rozważania faktyczne organu pierwszej instancji. Pismem z dnia 7 maja 2012 r., uzupełnionym w dniu 10 września 2012 r., skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. K. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 21 i art. 32 ust. 1. Konstytucji RP, - naruszenie art. 7, art. 8 i art. 19 kpa, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji pomimo, iż wydane zostało ono po upływie 21-dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Zdaniem skarżącej zabudowa działki, nie spowoduje naruszenia wskazanych przez orzekające w sprawie organy przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, albowiem planowana inwestycja: - nie spowoduje likwidowania i niszczenia zadrzewienia nadwodnego, - nie będzie zlokalizowana w pasie ustabilizowanej wydmy i nie będzie wymagała niwelacji terenu, - nie spowoduje zabudowy pasa technicznego tj. działki [...]. Skarżąca nie zgodziła się z uznaniem sosen rosnących na jej działkach, w odległości ponad 200 m od morza, jako zadrzewienia nadwodnego. Na poparcie swojego stanowiska podniosła, że zadrzewienie, aby mogło być uznane za nadwodne, jak z samej nazwy wynika, musi znajdować się nad wodą. Zaznaczyła również, iż podczas przeprowadzonych przez powołaną komisję oględzin, ustalono, że działka porośnięta jest sosnami i stanowi lasy mieszane, a tym samym uznano, że nie jest to zadrzewienie nadwodne. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała również, że skoro zarządzenie Nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w G. z dnia [...] października 2011 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie Gminy Miasta W. (Dz. Urz. Woj. [...] Z 2011 r., Nr [...] poz. [...]) nie zalicza działki nr ew. [...] do pasa technicznego, to tym samym nie istnieje możliwość zalania jej wodą. Skarżąca stwierdziła ponadto, że niemożliwym jest złamanie zakazu dotyczącego niwelacji terenu, albowiem w związku z tym, że działka nr [...] położona jest wyżej od działki nr [...], niwelacja ta przy realizacji planowanej inwestycji będzie zbędna. Uzasadniając wniesienie skargi skarżąca wskazała również na wydane przez orzekające w sprawie organy pozytywne opinie dla działek sąsiednich tj. działki nr [...], podnosząc przy tym zarzut nierównego traktowania podmiotów będących w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej oraz dokonanie przez organ II instancji interpretacji przepisów prawa i przedstawienie stanu faktycznego w sprawie, w taki sposób, aby przy braku w przepisach prawa wyraźnego zakazu, realizacja planowanej inwestycji nie była możliwa. Zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa skarżąca wskazała z kolei na przekroczenie przez organ I instancji terminu 21 dni, przewidzianego na wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśniła przy tym, że zarzut ten został podniesiony przez nią już w zażaleniu, jednak organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, w ogóle się do niego nie odniósł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego orzeczenia niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Dokonując kontroli postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. wydane zostało w trybie art. 60 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W odniesieniu od obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, innych aniżeli wymienione w art. 53 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p. (tj. innych niż obszary położone w granicach parku narodowego i jego otuliny), decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.). Z kolei w myśl art. 53 ust. 5c u.p.z.p. niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p. przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji, przy czym art. 53 ust. 5b i 5c stosuje się do decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 1a u.p.z.p.). Wskazany w powołanym wyżej art. 53 ust. 5c u.p.z.p. 21-dniowy termin do wyrażenia stanowiska w sprawie przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest terminem materialnym. Termin materialny to okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (Adamiak [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 6 wyd., Warszawa 2004, str. 320). Termin wskazany w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. jest terminem zawitym (nieprzywracalnym). Postanowienie organu uzgadniającego powinno zatem zapaść w trakcie trwania tego terminu, bez możliwości jego wydłużenia czy przywrócenia ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. regionalny dyrektor ochrony środowiska nie ma podstaw prawnych do wyrażenia stanowiska w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Z akt administracyjnych sprawy bezspornie wynika, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. uchybił terminowi, o którym mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. bowiem projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przekazany przez Burmistrza Miasta W. wpłynął do organu uzgadniającego w dniu [...] grudnia 2011 r., natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. postanowienie o odmowie uzgodnienia ww. projektu decyzji wydał dopiero w dniu [...] marca 2012 r. Z uwagi na upływ 21 - dniowego terminu od dnia otrzymania projektu decyzji, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. nie miał podstaw prawnych do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, bowiem przestała istnieć sprawa, którą organ mógłby załatwić merytorycznym rozstrzygnięciem, a zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Niezajęcie stanowiska w przewidzianym prawem terminie oznaczało uzgodnienie przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy, a wydanie postanowienia po tym terminie oznaczało ponowne zajęcie stanowiska w sprawie już rozstrzygniętej. Ustawodawca bowiem ustalił skutek prawny uchybienia terminowi, który organ uzgadniający ma na zajęcie stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji. Tym skutkiem jest przyjęcie założenia opartego na prawnej fikcji, że pomimo, iż organ nie wypowie się merytorycznie w sprawie ustawodawca nakazuje przyjęcie założenia, że do takiej wypowiedzi doszło. Bez znaczenia dla dokonanej wyżej oceny pozostaje okoliczność, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. pismem z dnia [...] stycznia 2012r. (zatem w terminie 21 dni od daty otrzymania wniosku o uzgodnienie) zwrócił się do Burmistrza Miasta W. o uzupełnienie informacji dotyczących złożonego wniosku, albowiem jak wyżej wskazano, termin o którym mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p., jako termin zawity, nie podlega wydłużeniu. Na marginesie stwierdzić należy, że nawet gdyby uznać, iż czynność polegająca na wystosowaniu pisma wzywającego do uzupełnienia informacji dotyczącego złożonego wniosku przerwała termin 21 – dniowy na dokonanie uzgodnienia i termin ten rozpoczął bieg od początku w dniu, kiedy organ dysponował pełnymi informacjami potrzebnymi do zajęcie stanowiska, tj. w dniu [...] stycznia 2012r., to i tak wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku w dniu [...] marca 2012 r. postanowienie odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy, naruszałoby art. 53 ust. 5c u.p.z.p. W świetle powyższego Sąd stwierdza, iż uzasadniony jest zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji jako wydanego po upływie 21-dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia art. 53 ust. 5c u.p.z.p. czyni bezprzedmiotowym jego ocenę w kontekście pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Na marginesie wymaga podkreślenia, że niniejszy wyrok nie oznacza, że Sąd stoi na stanowisku, że planowana inwestycja nie narusza przepisów prawa z zakresu ochrony środowiska. Ze względu bowiem na uchybienie przez organ terminu 21 dni i przyjętą w ustawie fikcję prawną w konsekwencji nie mogło dojść do oceny projektowanej inwestycji pod kątem tych przepisów. Jednocześnie jednak art. 61 ust. 1 pkt 5) u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia pięciu warunków, w tym decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 53 ust. 5c u.p.z.p. stanowi, że niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji, nie precyzując, czy pozytywne, czy negatywne. Przepis ten jedynie pozwala na wydanie decyzji w rozsądnym terminie przez organ prowadzący postępowanie główne, bez konieczności oczekiwania na wydanie postanowienia przez organ ochrony środowiska. Wobec powyższego na Burmistrzu Miasta W. będzie ciążyć obowiązek zbadania czy planowana inwestycja będzie zgodna z przepisami z zakresu ochrony środowiska, co wynika z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 5) u.p.z.p. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania (pkt. 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.