IV SA/Wa 1034/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant spec. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. S. sp. k. z/s w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie przeliczenia opłaty oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2018 r., Nr [...] znak [...] przeliczającej opłatę w wysokości 102.102,46 zł ustaloną w decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z [...] października 2016 r. zezwalającej ww. Spółce na usunięcie m.in. 26 szt. drzew rosnących na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] (dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] ) w taki sposób, że opłata w wysokości 102.102,46 zł nie podlega umorzeniu - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z akt sprawy decyzją Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] października 2016r. zezwolono Spółce na usunięcie 31 szt. drzew rosnących na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] i uzależniono wydanie zezwolenia na usunięcie drzew od wykonania nasadzeń zastępczych w ilości 114 szt. drzew w terminie do dnia 31 października 2017r. Przedmiotową decyzją ustalono, że uzależnia się usunięcie 26 szt. drzew od wykonania nasadzeń w postaci 108 szt. drzew, a także, że za usunięcie omawianych 26 szt. drzew nalicza się opłatę w wysokości: 102 102,46 zł, której uiszczenie odracza się do dnia: 31 października 2020r., tj. do terminu, kiedy to po 3 latach od posadzenia, nasadzenia zamienne zachowają żywotność. Przedmiotowe nasadzenia zamienne należało wykonać na terenie działki ozn. nr ew. [...] i [...] z obrębu geodezyjnego [...] będącym własnością Spółki. Na podstawie przedmiotowej decyzji zobowiązano również wnioskodawcę do przedłożenia informacji o terminie wykonania nasadzeń zastępczych wraz z mapą lub szkicem określającym lokalizacje nasadzeń w terminie do dnia 15 listopada 2017r. W związku z brakiem przekazania przez Spółkę dokumentacji dotyczącej wykonania nasadzeń zastępczych, w dniu 8 marca 2018r. wszczęto postępowanie w sprawie przeliczenia opłaty ustalonej ww. decyzją. W dniu 21 marca 2018r. przeprowadzono komisyjne oględziny terenu, w trakcie których na terenie inwestycji nie stwierdzono wykonanych nasadzeń zastępczych. Zgodnie z otrzymanymi informacjami inwestor zastępczy zobowiązany był do prowadzenia oraz realizacji inwestycji. Podczas oględzin przedstawione zostały: oświadczenie o wypowiedzeniu umowy z dnia 4 sierpnia 2016r. generalnemu wykonawcy oraz projekt planu nasadzeń zastępczych. M. K. zobowiązała się przedstawić wyjaśnienia dotyczące powodów nie wykonania nasadzeń zastępczych w terminie do dnia 20 kwietnia 2018r. W dniu 16 kwietnia 2018r. Spółka złożyła wniosek o zmianę decyzji nr [...] w części dotyczącej terminu wykonania nasadzeń zastępczych, w trybie art. 155 k.p.a. W związku z powyższym w dniu 10 października 2018r. postanowiono o dopuszczeniu ww. wniesienia do postępowania administracyjnego. Z uwagi na fakt, iż w dniu wystąpienia z wnioskiem decyzja, której ewentualna zmiana dotyczyła miała już cechę decyzji wymagalnej, bowiem termin na wykonania nasadzeń zastępczych upłynął w dniu 31 października 2017r., natomiast wniosek o zmianę decyzji został złożony w dniu 16 kwietnia 2018r. nie było możliwe pozytywne załatwienie sprawy, zgodnie z żądaniem strony. Organ zwrócił uwagę, że po upływie określonego w zezwoleniu terminu na dokonanie nasadzeń zamiennych wymagalna stała się należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew, a tym samym przyjęcie, że możliwa jest wsteczna zmiana tego terminu, stanowiłoby obejście prawa. Organ uwzględniając treść art. 84 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 142 ze zm.), dalej u.o.p., jak i fakt, iż nie wykonano żadnych nasadzeń zastępczych zgodnie z postanowieniami decyzji nr 255/2016 z dnia 3 października 2016r. uznano, że konieczne jest wniesienie całej odroczonej opłaty w związku z usunięciem 26 szt. drzew, tj. kwoty: 102 102,46 zł, ponieważ nie podlega ona umorzeniu. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje. W ocenie Kolegium odwołujący w żaden sposób nie kwestionował, iż nie dokonał nasadzeń zastępczych, do których był zobowiązany we wskazanym w decyzji terminie, co w związku z tym uzasadniało zastosowanie w sprawie art. 84 ust. 7 u.o.p. Organ odwoławczy wskazał też, że konsekwencją odroczenia terminu płatności jest konieczność powrotu do sprawy po upływie terminu odroczenia, celem ustalenia, czy nałożony obowiązek został wykonany, a jeśli tak, to czy przesadzone lub nasadzone zastępczo drzewa lub krzewy zachowały żywotność, a jeśli nie, to z jakiej przyczyny. Następuje to jednak w nowym (odrębnym) postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu argumenty podnoszone w odwołaniu dotyczące zastosowania w sprawie art. 155 k.p.a. nie mają wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podkreślił także, że na dzień wydawania przedmiotowej decyzji decyzja Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z [...] października 2016 r. nie została zmieniona, a termin do dokonania nasadzeń zastępczych już upłynął. Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższej decyzji zarzuciła naruszenie art. 84 ust. 7 u.o.p. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. Wobec powyższego Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy organowi administracji I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosła o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że wbrew twierdzeniom organów, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zmiana decyzji nr [...] – w trybie art. 155 k.p.a. - jest prawnie dopuszczalna i nie ma przeszkód natury prawnej, które stałyby na przeszkodzie takiej zmianie. Niezasadny jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu I Instancji, że decyzja nr [...] wygasła z dniem upływu terminu wyznaczonego stronie do dokonania nasadzeń zastępczych. Spoczywający na stronie obowiązek zapłacenia określonej kwoty w związku z niedokonaniem nasadzeń zastępczych nie wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o ochronie przyrody, lecz został skonkretyzowany w decyzji administracyjnej. To właśnie decyzja nr [...] jest dla Skarżącej źródłem obowiązku zapłaty kwoty 102 102,46 zł. W ocenie Skarżącej twierdzenie, że obowiązek ten wynika z decyzji administracyjnej, która nie znajduje się obecnie w obrocie prawnym byłoby nielogiczne. Dalej Spółka wskazała, że organ I instancji, próbując ukryć sprzeczność pomiędzy jego niezasadnym twierdzeniem, że decyzja nr [...] wygasła, a żądaniem zapłaty na podstawie tej właśnie decyzji, dokonał z urzędu, po upływie ponad roku od jej rzekomego wygaśnięcia, "przeliczenia" opłaty za usunięcie drzew. Gdyby organ I instancji musiałby wydać decyzję ustalającą tę opłatę niejako od nowa, gdyż kwota wynikająca z decyzji, która wygasła nie mogłaby być podstawą jakiegokolwiek przeliczenia. Przeliczenie opłaty za usunięcie drzew w trybie przewidzianym w art. 84 ust. 7 u.o.p. może nastąpić tylko w odniesieniu do opłaty wynikającej z decyzji obowiązującej. Wprawdzie organ I instancji podnosił, że decyzja organu I Instancji zapadła w postępowaniu, które zostało wszczęte już w dniu 8 marca 2018 r. Należy jednak wskazać, że ta data również przypada wiele miesięcy po rzekomym wygaśnięciu decyzji nr [...] . Ponadto przeliczenie opłaty na opłatę w identycznej kwocie, "w taki sposób, że opłata w wysokości 102 102, 46 zł (...) nie podlega umorzeniu" jest niejako z natury zbędne, ani nie jest w rzeczywistości żadnym "przeliczeniem opłaty". Z tego powodu stanowi naruszenie art. 84 ust. 7 u.o.p. Przepis ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy zachodzi potrzeba przeliczenia opłaty w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały nasadzone zgodnie z zezwoleniem, to znaczy jeśli uległa zmianie którakolwiek z wartości stanowiących podstawę wyliczenia opłaty. Jeśli zaś żadne nasadzenia zastępcze nie zostały wykonane, ani nie uległy zmianie stawki jednostkowe opłat, to nie ma potrzeby, ani prawnej możliwości, dokonania przeliczenia. Strona podniosła, że zaskarżona decyzja zmierza do uzyskania przez organ administracji kwoty pieniężnej, podczas gdy celem nałożenia obowiązku nasadzeń zastępczych jest wyrównanie uszczerbku w przyrodzie, które z punktu widzenia wymogów ochrony przyrody jest korzystniejsze niż uiszczenie opłaty z tytułu uszczuplenia drzewostanu. Poza tym powołane w decyzji organu I instancji stanowiska dotyczą innych stanów faktycznych. Spółka dalej wyjaśniła, że o ile bowiem zmiana decyzji nie jest możliwa "z upływem terminu, na który została wydana", to upływ terminu na jaki wydano decyzję nr [...] nie nastąpił. Decyzja nr [...] rzeczywiście zawiera dodatkowe postanowienia ograniczające w czasie powinności i prawa (strony) powstałe za jej przyczyną. O ile jednak termin dotyczący praw strony (prawa do wykonania nasadzeń zamiast uiszczenia opłaty) rzeczywiście upłynął, to termin wyznaczony stronie na wykonanie jej powinności nadal biegnie. Z treści Decyzji nr [...] wynika przecież, że uiszczenie opłaty odroczono do dnia 31 października 2020 r. Ponadto ewentualny bezskuteczny upływ tego terminu nie spowoduje wygaśnięcia powinności zapłaty, lecz jedynie oznaczać będzie zwłokę strony w uiszczeniu opłaty. Zdaniem Spółki, ani brak uznaniowego charakteru decyzji nr [...] , ani jej wygaśnięcie, ważny interes społeczny, ani żadna inna okoliczność nie stała na przeszkodzie dokonaniu jej zmiany w trybie określonym w art. 155 k.p.a. Ponadto Strona zwróciła uwagę, że Kolegium nie odniosło się do zarzutów Skarżącej sformułowanych w odwołaniu od decyzji I Instancji. Wbrew stanowisku Kolegium, to że "na dzień wydawania przedmiotowej decyzji decyzja Zarządu [...] nr [...] nie została zmieniona, a termin do dokonania następczych zasadzeń już upłynął" nie wymaga szczególnego podkreślenia, gdyż są to okoliczności niesporne i oczywiste. Skarżąca twierdziła także, wbrew stanowisku organu I instancji, że czym innym jest "termin do dokonania nasadzeń zastępczych ", czym innym zaś "termin na jaki została wydana decyzja ". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 24 września 2019 r. pełnomocnik Spółki dodatkowo wskazał, że organ administracji nie przeliczył opłaty prawidłowo. W jego ocenie z decyzji wynikał i obowiązek i uprawnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotem niniejszej skargi jest wyłącznie decyzja w przedmiocie przeliczenia opłaty z uwagi na niewykonania nasadzeń następczych w myśl art. 84 ust. 7 u.o.p. zgodnie z decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z [...] października 2016 r. i Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tylko w tym zakresie. Jest to postępowanie prowadzone w zwykłym a nie w nadzwyczajnym trybie (tj. wznowienia postepowania, stwierdzenia nieważności, czy zmiany decyzji ostatecznej). Po przeanalizowaniu stanu faktycznego sprawy, który został w sposób niekwestionowany ustalony - w ocenie Sądu - zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w świetle art. 84 u.o.p., sprowadza się do sprawdzenia w pierwszej kolejności, czy określony w decyzji [...] obowiązek nasadzeń zastępczych, o ustalonej liczbie i określonych ściśle cechach (parametrach), został prawidłowo wykonany. W przypadku wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew pod warunkiem ich przesadzenia lub zastąpienia innymi i w związku z tym odroczenia terminu uiszczenia opłaty za ich usunięcie w trybie art. 84 ust. 3 u.o.p., a następnie stwierdzenia niewykonania tego warunku w wyznaczonym w decyzji terminie, zgodnie z art. 84 ust. 7 tej ustawy musi być podjęte rozstrzygnięcie o pobraniu opłaty. Zgodnie z art. 84 ust. 7 u.o.p., który stanowi podstawę prawną zaskarżonej decyzji, w przypadku nie wykonania nasadzeń zastępczych zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzew naliczona opłata zostaje przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew, które nie zostały wykonane zgodnie z tym zezwoleniem. Dla uiszczenia opłaty w warunkach art. 84 ust. 7 u.o.p. nie mają znaczenia przyczyny, dla których nie wykonano nasadzeń. Obowiązek zrealizowania nasadzeń oraz poinformowania o jego wykonaniu połączono z konkretnymi terminami. Z dyspozycji art. 84 ust. 7 u.o.p. wynika, że jest to decyzja o charakterze związanym, polegająca na tym, że jeśli postępowanie dowodowe wykaże, że nasadzenia zastępcze nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem, to naliczona opłata podlega uiszczeniu w całości, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Wówczas nie aktualizuje się nawet potrzeba przeliczenia naliczonej opłaty, albowiem czyni się to tylko w odniesieniu do nasadzeń dokonanych i zgodnych z zezwoleniem. Poza tym obowiązek nasadzeń zastępczych został określony w decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew i bez jej zmiany lub uchylenia w trybach do tego przewidzianych, nie ma możliwości ponownej jego oceny, także co do terminu, parametrów drzew i miejsc nasadzeń. Z ustaleń organu wynika, że spółka nie wykonała nasadzeń i tej okoliczności też nie kwestionowała. Wniosła natomiast w toku niniejszego postępowania wniosek o zmianę - w trybie art. 155 k.p.a. - decyzji z 3 października 2016 r. zezwalającej na usunięcie drzew i uzależniającej wydanie tego zezwolenia od wykonania nasadzeń w terminie do 31 października 2017 r. W tym miejscu należy wyjaśnić, mając na uwadze podnoszone w toku postępowania zarzuty, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, że organ w sposób nieprawidłowy dołączył do akt sprawy wniosek skarżącego. Wniosek ten dotyczy postępowania nadzwyczajnego i powinien być rozpoznany w odrębnym postępowaniu, załatwiony odrębnym rozstrzygnięciem, które przewiduje k.p.a. Rozpoznanie tego wniosku strona może domagać się w odpowiednim trybie. Nie można bowiem mieszać ze sobą dwóch odrębnych trybów postępowania. W niniejszym postępowaniu natomiast, ani organ, ani Sąd – mając na względzie zakres sprawy i art. 84 ust. 7 u.o.p. - nie może analizować tego wniosku i się do niego odnosić. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bowiem jedynie sprawa w przedmiocie przeliczenia opłaty. Postępowanie w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] października 2016 r. nie zostało nawet wszczęte. Nierozpoznany wniosek skarżącej złożony w trybie art. 155 k.p.a., nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania. Z tej też przyczyny argumentacja Spółki i powołane orzecznictwo w tym zakresie nie były brane pod uwagę. W związku z tym, zarzuty skargi dotyczące błędnego zastosowania art. 155 k.p.a. w niniejszej sprawie nie mogą zostać uwzględnione. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z u.o.p. Ustalony stan faktyczny wskazał, że nasadzenia nie zostały dokonane, termin ich wykonania upłynął. Zatem nie zachodzą przesłanki do umorzenia naliczonej opłaty. W kontekście powyższego skoro stan faktyczny sprawy wskazywał jednoznacznie na niewywiązanie się przez skarżącego z obowiązku dokonania nasadzeń, to nie może być mowy o naruszeniu art. 84 ust. 7 u.o.p. Poza tym należy zwrócić uwagę, że naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Jak wynika z akt sprawy Spółka nie dokonała żadnych nasadzeń, w związku z tym opłata została ustalona w tej samem wysokości. Wobec powyższych ustaleń Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.) oddalił skargę. O kosztach postępowania nie orzeczono z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a., z którego wynika, że jedynie w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.