IV SA/Wa 1035/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. sprawy ze skargi Wspólnoty M. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - IVSA/Wa 1035/08 Uzasadnienie W dniu 28 czerwca 2004 r. wpłynął do Urzędu W. wniosek P. S. A. w W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciokondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na parterze i podziemnym garażem na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. (k. 1-4 akt adm.). Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Prezydent W. po rozpatrzeniu powyższego wniosku ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (k. 56). W decyzji wskazano, że działka przeznaczona na inwestycję, obecnie oznaczona nr [...], jest własnością wnioskodawcy. Organ zaznaczył, iż obowiązującą linię zabudowy określono w załączniku nr 1 do decyzji. Załącznikiem nr 2 do decyzji jest analiza funkcji i zagospodarowania terenu dokonana na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Jako obszar analizowany wyznaczono obszar obejmujący teren przy ulicach: [...], [...] i [...], który został oznaczony na mapie literami a, b, c oraz d. Wskazano, że przedmiotowa działka położona jest na terenie zurbanizowanym o zabudowie mieszkaniowo-usługowej, od wschodu przylega do działki nr [...] (nieruchomość przy ul. [...]), zabudowanej pięciokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze, od południa - do pasa drogowego ulicy [...], od zachodu - do działek nr [...] i [...] (nieruchomość przy ul. [...]), zabudowanych w części ośmiokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze, a od północy - do działki nr [...] (nieruchomość przy ul. [...]), zabudowanej pięciokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami. W ocenie organu funkcja planowanego zamierzenia inwestycyjnego (budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami na parterze i podziemnym garażem) jest uzupełnieniem istniejącej już funkcji zabudowy występującej w analizowanym obszarze. W konkluzji w analizie wskazano, iż nastąpi uzupełnienie zabudowy pierzei ul. [...] na odcinku o długości ok. 25 m, a wysokość dachu nawiązuje do sąsiedniego budynku znajdującego się przy ul. [...]. W analizie przyjęto wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ok. 0,60 wobec średniego wskaźnika w obszarze analizowanym ok. 0,48. W decyzji określono wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki (450 m2 wobec 753 m2), liczbę kondygnacji nadziemnych (sześć), maksymalną wysokość (ok. 17 m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (ok. 15 m) i szerokość elewacji frontowej (ok. 25 m). Organ podniósł także, iż szczegółowe usytuowanie planowanego obiektu zostanie rozstrzygnięte na etapie pozwolenia na budowę oraz że w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich m. in. przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W dniu 27 czerwca 2006 r. Wspólnota M. w W. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2004 r. (k. 172-174 akt adm.). W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca podniósł, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2004 r. zmieniła dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu z placu zabaw dla dzieci i terenu rekreacyjnego na teren pod zabudowę. Wymaga to w jego ocenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo uchwalenia nowego planu. Sprzedaż działki objętej decyzją nie może wpływać na zmianę planu i zmieniać w istotny sposób funkcji i przeznaczenia działki. Ponadto wnioskodawca zauważył, iż otrzymał teren wyłącznie w obrysie budynku, ale z wynikającym m. in. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapewnieniem, że będzie zawsze mógł korzystać w niezbędnym zakresie z działek przyległych. Pozbawienie wnioskodawcy uprawnienia do korzystania z przyległego terenu jest jego zdaniem rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. Zarzucono także brak badań geologicznych oraz badań konstrukcyjnych budynku zajmowanego przez członków Wspólnoty M. i budynku sąsiedniego. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzja Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2004 r. Uzasadniając decyzję organ podniósł, że brak jest ustawowych przesłanek do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Wydana ona została bowiem już w okresie, kiedy dla obszaru inwestycji nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc bezzasadne są zarzuty dotyczące konieczności zgodności zamierzenia inwestycyjnego z takim planem. Organ wskazał, że decyzja spełnia wymagania dotyczące dobrego sąsiedztwa wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.". Wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji z dnia [...] maja 2007 r. (k. 189-190 akt adm.). W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż nieruchomość przy ul. [...] w W. jest posadowiona na działce wydzielonej w obrysie budynku, stąd dla prawidłowego korzystania z nieruchomości budynkowej mieszkańcy korzystali ze wspólnego dla kilku posesji podwórza. Kwestionują pozbawienie ich niezbędnego gruntu po to, aby wybudować tam budynek. Do wniosku załączono kserokopie dokumentów, z których zdaniem wnioskodawcy wynika, że teren działek przy ul. [...] zostały przekazane inwestorowi budującemu budynek przy ul. [...] jako tereny wnętrza blokowego. Zarzucono, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy kierować się faktycznym sposobem użytkowania i funkcji terenu. Oznacza to w ocenie wnioskodawcy, iż w chwili wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy teren przy ul. [...] nie mógł być zabudowany. Podniesiono ponadto, że zdecydowanie pogorszony został dojazd do posesji przy ul. [...]. Wnioskodawca zwrócił również uwagę na to, iż praktyczna zmiana inwestora utrudniła wnioskodawcy uzyskiwanie informacji, wyjaśnień i wnoszenie zastrzeżeń, co praktycznie uniemożliwiło wnioskodawcy udział w postępowaniu. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ bada jedynie, czy występują przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.". Nie każde więc naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz tylko naruszenia prawa wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k. p. a. W sprawie organ uznał, że nie występuje żadna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] listopada 2004 r. Ponadto wskazano, że szczegółowe usytuowanie planowanego obiektu zostanie rozstrzygnięte na etapie pozwolenia na budowę oraz że w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich. Zaznaczono również, iż decyzja o warunkach zabudowy stosownie do art. 63 ust. 2 u. p. z. p. nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu z dnia [...] marca 2008 r. wniosła Wspólnota M. w W. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia jakiekolwiek zmiany stanu na danym obszarze. W tej sytuacji powoływanie się przez organy na niekonstytucyjny przepis u. p. z. p. zezwalający na wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku braku planu także musi podlegać szczególnemu rygorowi. W ocenie skarżącego niekonstytucyjność u. p. z. p. polega na przekazaniu uprawnień prawodawczych organowi władzy wykonawczej. Nawet gdyby uznać, że wspomniana ustawa zawiera przepisy konstytucyjne, to zdaniem skarżącego organ wykonawczy powinien zachowywać się jak prawodawca, który w obliczu rekreacyjnego przeznaczenia terenu nie może umożliwiać jego zabudowy, jako że prawo miejscowe (w tym przypadku - decyzja) musi uwzględniać prawa właścicieli i użytkowników wieczystych gruntów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.". Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2008 r., wydana w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2004 r., nie narusza prawa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych umożliwiających wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji dotkniętych wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k. p. a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W związku z obowiązującą zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k. p. a.), nadzwyczajnym charakterem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz zamkniętym katalogiem przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k. p. a. wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający. Niedopuszczalne jest również powoływanie się na inne, nie wymienione w powyższym przepisie przesłanki. W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w przeciwieństwie do pozostałych dwóch nadzwyczajnych trybów postępowania, organ nie rozpatruje merytorycznie sprawy będącej przedmiotem zakwestionowanej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym (np. nie ustala warunków zabudowy), lecz jedynie kontroluje, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k. p. a. oraz czy występują przesłanki negatywne z art. 156 § 2 k. p. a. Tylko niewątpliwe stwierdzenie, że zachodzi któraś z przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k. p. a. oraz jednocześnie nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 156 § 2 k. p. a. umożliwia stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W ocenie Sądu organ zgodnie z prawem odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2004 r., ponieważ nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k. p. a. W szczególności Sąd uznał, że kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a.) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997 r., III SA 1425/96, Lex nr 32626). W orzecznictwie podkreślano, iż z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97, Lex nr 41819). W konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić jedynie w przypadku ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., V SA 1970/98, Lex nr 50195: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego." Jednocześnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k. p. a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. II OSK 490/05, LEX nr 196696). Zarzuty skarżącego skoncentrowały się na nieprawidłowym, jego zdaniem, ustaleniem warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co było niezgodne z prawem z uwagi na rekreacyjne przeznaczenie terenu. Zarzucono, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy kierować się faktycznym sposobem użytkowania i funkcji terenu. Oznacza to w ocenie wnioskodawcy, iż w chwili wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy teren przy ul. [...] nie mógł być zabudowany. Skarżący w istocie kwestionował wskaźnik zabudowy działki nr [...], gdyż z akt administracyjnych wynika, że godził się na powstanie budynku w miejscu poprzednio istniejącego na tej działce budynku, rozebranego jeszcze w ub. wieku. Podnieść należy, że stosownie do art. 59 ust. 1 u. p. z. p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ewentualną niekonstytucyjność tego przepisu stwierdzić może w odrębnym postępowaniu Trybunał Konstytucyjny. Skoro zaś postępowanie takie nie miało miejsca, to uznać należy zarzut skarżącego dotyczący sprzeczności z ustawą zasadniczą wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za pozbawiony podstaw. Ewidentne jest zatem, iż jeżeli teren inwestycji nie jest objęty planem miejscowym, to zrealizowanie inwestycji wskazanych w art. 59 ust. 1 u. p. z. p. wymaga wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie ulega kwestii, iż teren objęty planowaną inwestycją, tj. działka nr [...] w obrębie [...] położona przy ul. [...] w W., nie jest objęty planem miejscowym, w związku z czym inwestycja ta (budowa budynku mieszkalnego) stosownie do art. 59 ust. 1 u. p. z. p. wymaga ustalenia warunków zabudowy. Z kolei wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u. p. z. p., a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u. p. z. p., o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Istotny więc w rozpoznawanej sprawie jest warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p., który określany jest jako "zasada dobrego sąsiedztwa". Tak sformułowana zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze wyznaczonym zgodnie z rozporządzeniem (obszar analizowany). Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u. p. z. p. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. Prezydent W. zgodnie z powyższym przepisem wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków. Jak wynika z części graficznej, jak i z części tekstowej analizy, w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Stanowiąca teren planowanej inwestycji działka nr [...], która - jak wynika z protokołu rozprawy z dnia 17 września 2008 r. - została już zabudowana, była jedyną w obszarze analizowanym niezabudowaną działką w pierzei ulicy [...]. Z kolei § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Jak wynika wskaźniki zabudowy działek znajdujących się w obszarze analizowanym wahają się od 0,42 do 0,57, a więc średni wskaźnik wynosi 0,48. Ustalony przez organ wskaźnik 0,60 znajduje swe uzasadnienie w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Określone przez Prezydenta W. parametry planowanego budynku nie naruszają wynikającej z art. 61 ust. 1 u. p. z. p. zasady dobrego sąsiedztwa. Kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, o której mowa w pkt 1 powyższego artykułu oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. W związku z tym, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego budynku znajdują się budynki wielorodzinne, dopuszczalne było skorzystanie przez organ z możliwości, jaką przewiduje § 5 ust. 2 rozporządzenia w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Wykładnia systemowa przepisów dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu nakazuje bowiem rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym i jego zabudowy. Pamiętać wszakże należy, iż celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, nie zaś zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. W związku z tym, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2004 r. nie jest obarczona wadami skutkującymi stwierdzenie jej nieważności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wobec czego oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a.