IV SA/Wa 1035/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...]lutego 2004 r., nr [...] Starosta O. orzekł o wprowadzeniu w ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego O. zmiany polegającej na zmianie przebiegu granicy między działką ewidencyjną nr [...] a działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...]oraz zmianie pola powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] na [...]ha. W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta O. stwierdził, że z analizy szkicu polowego nr [...] z 1961 r. wynika, że błędnie został skartowany na mapę ewidencyjną przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] i [...]. Organ uznał, iż konfiguracja obecnej działki nr [...] jest sprzeczna z przebiegiem granicy ujawnionej w operacie pomiarowym nr [...]dotyczącym rozparcelowania gruntów [...] ujawnionych w hip. [...] gromada O. oraz projekcie podziału działki nr [...] sporządzonym przez mierniczego J. F. za nr L. ks. zam. [...]z 1958 r., ze szkicem polowym z 1961 r., nr [...] oraz ze szkicem polowym nr 1 z uwłaszczeń działek nr [...],[...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. M.J., reprezentowany przez pełnomocnika, radcę prawnego P.W. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty O. z dnia [...]lutego 2004 r., nr [...]zarzucając, iż wydana została bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty O. z dnia [...] lutego 2004 r. Pismem z dnia[...] listopada 2008 r. M.J., złożył odwołanie od ww. decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...]. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Główny Geodeta Kraju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), po rozpatrzeniu odwołania M.J., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że od momentu założenia operatu ewidencji gruntów dla obrębu ewidencyjnego O. w 1962 r. do momentu wprowadzenia w tym operacie zmian decyzją Starosty O. z dnia [...]lutego 2004 r., przebieg granicy między działką ewidencyjną nr [...]a działkami ewidencyjnymi nr [...]i nr [...] był wykazywany na mapie ewidencyjnej w sposób uwidoczniony na szkicu polowym nr [...], sporządzonym na potrzeby założenia tego operatu. Z wyrysu z mapy ewidencyjnej obowiązującej w tym okresie wynika, że granica działki ewidencyjnej nr [...] (poprzednio działka ewidencyjna nr [...]) od strony północno-wschodniej (tj. granica między działka ewidencyjną nr [...] a działkami ewidencyjnymi nr [...]i nr [...]) biegnie po skosie. Granica ta nie styka się na rzece [...] z granicą działki ewidencyjnej nr [...] od strony północno-wschodniej, tylko jest przesunięta w kierunku południowo- zachodnim. Jednocześnie zdaniem organu, ze znajdującego się w aktach sprawy szkicu wyniesienia projektu rozparcelowania majątku [...] w gromadzie O. ujawnionego w hip. [...] oraz z projektu podziału parceli gruntowej nr [...] położonej w O. sporządzonego przez mierniczego J. F.pod nr L. ks. zam. [...] z dnia [...]września 1958 r. wynika, że granica parceli gruntowej nr [...], z której przy założeniu ewidencji gruntów i budynków powstała działka ewidencyjna nr [...], oznaczona obecnie jako działka ewidencyjna nr [...]od strony północno-wschodniej (obecnie granica między działką ewidencyjną nr [...] a działkami ewidencyjnymi nr [...]i nr [...]) stykała się na rzece B. z granicą parceli gruntowej nr [...],z której powstała działka ewidencyjna nr [...], oznaczona obecnie jako działka ewidencyjna nr [...]od strony północno-wschodniej. Inaczej mówiąc: północno- wschodnie granice parcel gruntowych: nr [...] i nr [...] biegły w linii prostej, nie załamywały się na rzece [...]. Oznacza to, że w ewidencji gruntów i budynków od momentu jej założenia istniał błąd, polegający na uwidocznieniu północno wschodniej granicy działki ewidencyjnej nr [...], która powstała z parceli gruntowej nr [...]a obecnie stanowi działkę ewidencyjna nr [...], niezgodnie z dostępnymi dla organu materiałami źródłowymi, o których mowa wyżej, tj. projektem rozparcelowania majątku [...] w gromadzie O. ujawnionego w hip [...]., projektem podziału parceli gruntowej nr [...] położonej w O. sporządzonym przez mierniczego J. F. pod nr L. ks. zam. [...] z dnia [...] września 1958 r. Dodatkowo organ zaznaczył, że uwidoczniony na szkicu polowym sporządzonym na potrzeby uwłaszczeń przez inż. T.B. dnia [...] marca 1974 r. L. ks. rob. [...], przebieg północno-wschodniej granicy działki ewidencyjnej nr [...] odpowiada przebiegowi tej granicy uwidocznionemu w ww. dokumentach źródłowych. Organ zwrócił również uwagę na notatkę służbową sporządzoną dnia [...] listopada 2003 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w O., z której wynika, że R.J. oświadczył, iż "wyraża zgodę na korektę graficzną granicy między działkami nr [...],[...] i [...] zgodnie z wnioskiem Państwa H. i B. D. oraz dokumentami źródłowymi. Oświadcza, ze odkąd pamięta granica pomiędzy nieruchomością p. D. a nieruchomością jego rodziców J. i A. J. a obecnie własnością R. i T. J. oraz M. J. przebiegała za budynkiem gospodarczym należącym do państwa D. tj. zgodnie z mapa załączoną do wniosku z 1958 r." W związku z powyższym Starosta O., który jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków jest zobowiązany utrzymać operat ewidencyjny w stanie aktualności winien był wprowadzić w ewidencji gruntów i budynków zmianę polegającą na wyeliminowaniu błędu powstałego przy założeniu ewidencji gruntów i budynków i doprowadzić do zgodności tej ewidencji z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, tj. projektem rozparcelowania majątku [...] w gromadzie O., ujawnionego w hip. [...] oraz z projektem podziału parceli gruntowej nr [...] położonej w O. sporządzonym przez mierniczego J. F. pod nr L. ks. zam. [...] z dnia [...] września 1958 r. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. M.J. wniósł skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju, zarzucając : 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów: art. 23 oraz art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 44, 45 i 46 i 47 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 140 k.c. i 153 k.c. przez ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art: 6, 7, 8, 77 §1, 80, 107 §1 i 3 wzw. zart.140 k.p.a. jak również art. 138 § 1 pkt 1) oraz 156 § 1 pkt i 2) k.p.a. W oparciu o powyższe podstawy wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, iż przepisy § 44 pkt 2, § 45 i § 46 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie mogą stanowić podstawy do wydania kwestionowanej decyzji Starosty O. z dnia [...]lutego 2004r., albowiem w aktach sprawy nie ma żadnych aktualnych dokumentów geodezyjnych sporządzonych po założeniu ewidencji w 1962 roku, obejmujących pomiary, które uzasadniałyby wprowadzenie do ewidencji zmian na podstawie tych przepisów, jak również nie ma żadnych innych decyzji, orzeczeń sądowych i aktów notarialnych, na podstawie których można by takie zmiany wprowadzić. Zdaniem skarżącego zmiana wprowadzona w ewidencji gruntów kwestionowaną decyzją narusza rażąco przepis § 46 ust.2 pkt 2 w zw z ust. 3 i § 47 ust. 1 w/w rozporządzenia, bowiem wprowadzona zmiana nie została dokonana na podstawie nowego opracowania geodezyjnego i kartograficznego zawierającego wykaz zmian danych ewidencyjnych. Podstawą aktualizacji danych ewidencyjnych nie mogą bowiem być dokumenty istniejące przed założeniem ewidencji gruntów lecz tylko takie, które wykazują zmiany zaistniałe po wprowadzeniu ewidencji. Zdaniem skarżącego nie jest zgodne z prawdą ustalenie, że działka ewidencyjna nr [...] (obecnie nr [...]) miała powierzchnię 17 a 11 m2, bowiem w akcie notarialnym wykazana jest powierzchnia tej działki 12 a 20 m2. Również twierdzenie, że przed wydaniem przez Starostę O. decyzji z dnia [...] lutego 2004r. granica między działką ewidencyjną nr [...] a działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...]nie były sporne, nie jest zgodne z prawdą. W ocenie skarżącego z wniosku złożonego przez H.D. wynikało, że domagała się ona zmiany powierzchni i granic w/w działek, a więc że kwestionowała także granicę istniejącą między tymi działkami, a zatem kwestia ta powinna być rozwiązana w postępowaniu rozgraniczeniowym. Skarżący zakwestionował, aby kiedykolwiek wyrażał zgodę na zmianę przebiegu granicy wprowadzoną decyzją Starosty O. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji. Skarga analizowana według powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Geodety Kraju utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] listopada 2008r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...]lutego 2004 r. nr [...]. Kwestionowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Starosty O. z dnia [...]lutego 2004r., którą orzekł on o wprowadzeniu w ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego O. zmiany polegającej na zmianie przebiegu granicy między działką ewidencyjną nr [...]a działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...]oraz zmianie pola powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] na 0,1400 ha. Na wstępie podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Skarżący zarzucił, iż decyzja Starosty O. wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydana została bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Z brzemienia tego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Idzie tu zatem o konieczność wystąpienia rażącego naruszenia prawa w trakcie prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania decyzji. Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233, wyrok WSA 21 lipca 2006r., sygn.akt IV SA/Wa 740/06). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12 grudnia 1988r. (II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis Mając na uwadze powyższe przepisy oraz ustalony w sprawie stan faktyczny, orzekający w niniejszej sprawie Sąd odszedł do przekonania, iż Główny Geodeta Kraju utrzymując w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] nie naruszył prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi należy uznać, że są one nieuzasadnione. Jak wskazywał Główny Geodeta Kraju zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Ponadto, zgodnie z § 45 aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przy czym źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do aktualizacji ewidencji są: 1. materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, 2. wyniki pomiarów fotogrametrycznych, 3. wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych, 4. dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sady, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, 5. dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne, 6. dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 7. wyniki oględzin. W związku z powyższym, zasadnie stwierdziły orzekające w sprawie organy, iż do wprowadzenia zmian danych ewidencyjnych nie jest konieczne nowe opracowanie geodezyjno-kartograficzne. Przeciwnie, w przypadku gdy dane ewidencyjne są niezgodne z materiałami źródłowymi zgromadzonymi w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, zmiany w operacie ewidencyjnym mogą być wprowadzone na podstawie tych materiałów źródłowych, a nie nowego opracowania. Starosta O. oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie: projektu podziału parceli gruntowej nr [...] położonej w O. sporządzonego przez mierniczego J. F. pod nr L.ks.zam. [...] z 1958 r. oraz szkicu wyniesienia projektu rozparcelowania majątku [...]w gromadzie O., ujawnionego w hip. [...], szkicu polowym nr [...] z 1961r. z założenia operatu ewidencyjnego dla obrębu [...] ., szkicu polowym sporządzonym przez inż. T.B. dnia [...] marca 1974 r. L. ks. rob. [...] na potrzeby uwłaszczeń, opracowaniu polegającym na aktualizacji mapy ewidencyjnej z wykazem zmian danych ewidencyjnych. A zatem Starosta O. wprowadzając zmiany decyzją z dnia [...]lutego 2004 r., oparł się na zgromadzonych wcześniej dokumentach dokonując szczegółowej ich analizy i porównania danych. Należy zauważyć, że przed wydaniem przez Starostę O. decyzji z dnia [...] lutego 2004 r., granica między działką ewidencyjną nr [...] a działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...]nie była sporna. Ze sporządzonych w siedzibie Starostwa Powiatowego w O. protokołów z dnia [...] stycznia 2004 r. oraz notatki służbowej z dnia [...]listopada 2003 r. wynika, że właściciele działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...] i nr [...] wyrazili zgodę na zmianę przebiegu granicy wprowadzoną decyzją Starosty O. z dnia [...]lutego 2004 r., nr [...]. Zgdodzić należy się, więc z organem iż nie było podstaw do przeprowadzenia rozgraniczenia. Były natomiast podstawy do wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmian przebiegu granicy na podstawie § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W związku z powyższym należy uznać, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] oraz Główny Geodeat Kraju słusznie odmówili stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], twierdząc że decyzja ta nie narusza w sposób rażący prawa i wydana została w oparciu obowiązująca podstawę prawną. Zauważyć należy, iż prawidłowość rozstrzygnięcia Starosty O. potwierdza operat pomiarowy projektu podziału nieruchomości sporządzony na potrzeby postępowania sądowego w sprawie o zniesienie współwłasności działki [...]przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2004r. pod numerem [...]. Sąd Rejonowy w O. prawomocnym postanowieniem z dnia [...]września 2004 r. o zniesieniu współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna numer [...], która uległa podziałowi na działki [...] i [...]zatwierdził przebieg granic przedstawionych w operacie pomiarowym z dnia [...]czerwca 2004r. numer [...].. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.