IV SA/Wa 1036/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2010 r. sprawy ze skargi S. L. i H. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2006 roku nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących S. L. i H. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] maja 2010r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku H. M. oraz S. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2006 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w W. z dnia [...] stycznia 1980 r. orzekł o utrzymaniu jej w mocy. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Naczelnik Gminy w W. decyzją z dnia [...] grudnia 1979r. (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 9 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r. Nr 21, poz. 118), w związku z art. 77 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), przejął na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 29,67 ha, stanowiące współwłasność F. O., W. O. i M. O., bez budynków, położone w D., C. i R., gmina W. Następnie Naczelnik Gminy w W. decyzją z dnia [...] stycznia 1980 r. : 1) wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 1979r.; 2) uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 1979r. i orzekł na podstawie art. 9 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa: udziału F. O. wynoszącego 1/3 części (tj.10,95 ha) we współwłasności gospodarstwa o łącznej powierzchni 32,85 ha, udziału W. O. wynoszącego 1/3 części (tj.10,95 ha) we współwłasności gospodarstwa o łącznej powierzchni 32,85 ha, udziału M. O. wynoszącego 1/3 części (tj. 10,95 ha) 1 we współwłasności gospodarstwa o łącznej powierzchni 32,85 ha, d) nieruchomości o powierzchni 1,32 ha (tj. działkę nr 257), położonej w R., gmina W., stanowiącej wyłączną własność M. O. Przejęte zostały więc grunty o łącznej powierzchni 34,17 ha. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. (znak: [...]) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1980 r. H. M. oraz S. L. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w pierwszej kolejności wskazał, iż jedną z podstaw prawnych wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1980 r. był przepis art. 127 § 1 pkt 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, które istniały już przy wydaniu decyzji, lub nowe dowody, o ile te okoliczności i dowody nie były w toku postępowania znane organowi, który wydał decyzję, i nie mogły być wówczas powołane przez stronę zainteresowaną we wznowieniu bez jej winy. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 1980 r. organ nie wyjaśnił jakie okoliczności faktyczne lub jakie nowe dowody stanowiły podstawę wznowienia postępowania. W ocenie Ministra jednak z porównania decyzji z dnia [...] stycznia 1980 r. z treścią decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r., wynika, że: w decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r., organ nie uwzględnił okoliczności, że wchodząca w skład gospodarstwa działka nr [...] o powierzchni 1,32 ha z jedn. rej 129, stanowiła wyłączną własność M. O., nie zaś współwłasność F. O., W. O. i M. O.; w decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r. organ nie uwzględnił okoliczności, że w skład gospodarstwa wchodził także wynoszący 1/4 udział we własności gruntów opisanych w jedn. rej. nr [...]. W ocenie organu naczelnego, spośród powyższych różnic występujących w obu omawianych decyzjach Naczelnika Gminy w W., przesłanką która w największym stopniu mogła stanowić podstawę wznowienia postępowania na 2 podstawie dawnego art. 127 § 1 pkt 5 k.p.a., była okoliczność, iż działka nr [...] nie stanowi współwłasności F. O., W. O. i M. O., lecz wyłączną własność M. O. W konsekwencji wydana została decyzja z dnia [...] stycznia 1980 r. uwzględniająca wyłączne prawo własności M. O. do działki nr [...]. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż przepisem materialnym stanowiącym podstawę wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1980r. był art. 9 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, zgodnie z którym gospodarstwo rolne mogło być przejęte na rzecz Skarbu Państwa z urzędu, w przypadku spełnienia dwóch warunków - osiągnięcia przez rolnika wskazanego w ustawie wieku oraz wykazywania przez gospodarstwo niskiego poziomu produkcji rolnej. Podstawami faktycznymi decyzji z dnia [...] stycznia 1980 r. było więc przyjęcie, że: 1) każdy z właścicieli spełniał wymagany ustawą wiek, tj. dla kobiet - 55 lat, dla mężczyzn 60 lat lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów; 2) gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji. Minister podniósł, iż pierwsza z ww. podstaw faktycznych decyzji z dnia [...] stycznia 1980 r. nie budzi wątpliwości, gdyż ze zgromadzonych materiałów bezspornie wynika, że w dacie przejęcia gospodarstwa, M. O. z domu P. miała 87 lat, W. O. miała 56 lat, a F. O. zaliczony był do II grupy inwalidzkiej. Spadkobiercy pierwotnych współwłaścicieli gospodarstwa zakwestionowali natomiast drugie, z poczynionych przez organ orzekający ustaleń faktycznych, tj. przyjęcie, iż gospodarstwo to wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Minister wskazał, iż ustawa bliżej nie precyzuje znaczenia wymienionego w art. 9 pojęcia "niskiego poziomu produkcji rolnej". Z kolei rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy, a mianowicie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r. Nr 21, poz. 125) - w dniu wydania zaskarżonej decyzji już nie obowiązywało. Minister zauważył, zatem że brak było ścisłych kryteriów pozwalających na ocenę poziomu produkcji gospodarstwa rolnego. W efekcie, pojęcie "gospodarstwa wykazującego 3 niski poziom produkcji rolnej" było stosunkowo szerokie, a tym samym równie szeroki był zakres uznaniowości organu orzekającego o przejęciu gospodarstwa na podstawie art. 9 ustawy. Organ naczelny podkreślił, iż z uwagi na wątpliwości co do prawdziwości niektórych podpisów złożonych pod protokołem z dnia [...] listopada 1979 r. organ naczelny nie uwzględnił treści tego dokumentu. Jednocześnie Minister wskazał na dowody, z których wynika, iż przedmiotowe gospodarstwo mogło nie wykazywać niskiego poziomu produkcji rolnej oraz te świadczące o niskim poziomie produkcji rolnej. Dokonując oceny powołanych dowodów Minister wskazał, iż począwszy od 1976r. do dnia przejęcia gospodarstwa w 1980 r. spośród 22 ha gruntów rolnych, ok. 5 ha gruntów można było uznać za zaniedbane, a ok. 10 ha gruntów zagospodarowane było wbrew woli właścicieli (nie pobierali należności). Mając jednak na uwadze, iż zdaniem Ministra przepis art. 9 ww. ustawy, nie wskazuje okresu w jakim gospodarstwo miałoby wykazywać niski poziom produkcji, w niniejszej sprawie podstawą ustalenia niskiego poziomu produkcji przedmiotowego gospodarstwa w celu przejęcia z urzędu, był jego stan jeszcze przed kwietniem 1976 r. Gospodarstwo przed tą datą było zaniedbane, co m. in. potwierdził F. O. i W. O. we wniosku oraz pismo będące wynikiem kontroli użytkowania gruntów przeprowadzone w 1975 r. Powyższe pozwalało w ocenie organu naczelnego uznać przedmiotowe gospodarstwo za wykazujące niski poziom produkcji w rozumieniu art. 9 ww. ustawy. Jednocześnie nie było obowiązku sporządzania protokołu lustracji, zatem brak takiego protokołu lub ewentualne nieprawidłowości zaistniało podczas jego sporządzenia, nie mogą stanowić wystarczających przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznie 1980r. W ramach przyznanej ustawą szerokiej uznaniowości organ mógł stwierdzić niski poziom produkcji rolnej na podstawie wszelkich i możliwych informacji. Brak jest jednocześnie jednoznacznych dowodów wskazujących, iż poziom produkcji rolnej gospodarstwa był prawidłowy. W ocenie organu naczelnego, zebrane do 1980r. materiały były wystarczające aby uznać, że gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji w rozumieniu art. 9 ustawy. Wątpliwości jakie nasuwają 4 inne dowody (głównie złożone po wielu latach oświadczenia użytkowników), nie są jednak na tyle przekonujące, aby bez żadnych wątpliwości można było uznać, iż gospodarstwo było prawidłowo zagospodarowane. Pismem z dnia [...] czerwca 2010r. S. L. i H. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...] stycznia 1980r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi skarżący opisali dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego wskazując, iż zebrany materiał dowodowy jednoznacznie dowodzi, iż przejęte przez Państwo gospodarstwo nie wykazywało niskiego poziomu produkcji. Grunty był uprawiane rolniczo przez dzierżawców, a rzekomo przeprowadzona w 1979r. lustracja przedmiotowego gospodarstwa mająca potwierdzać, iż gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji, jak wynika z zebranych dowodów, nigdy nie miała miejsca. Ponadto Minister badając ważność decyzji Naczelnika Gminy w świetle spełnienia przesłanek uzasadniających przejęcie gospodarstwa na rzecz Państwa zobowiązany był uwzględnić stan gospodarstwa w latach poprzedzających jego przejęcie, a zatem lata 1977-1979. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. 5 Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p. p. s. a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązany jest na podstawie art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zebrane natomiast w sprawie dowody ocenił z naruszeniem zasady zawartej w art. 80 k.p.a. tj. swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji uzasadnienia wydanych decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana w trybie określonym w art. 156 i nast. k.p.a. Rolą organu nadzoru było zatem ustalenie, czy decyzja Naczelnika Gminy w W. z dnia [...] stycznia 1980r. orzekająca o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 34,17 ha położonego we wsiach D., C. i R., gmina W. została wydana przy spełnieniu wszystkich wymagań określonych w obowiązujących wówczas przepisach prawnych, w szczególności, czy spełnienie tych wymagań zostało należycie wyjaśnione i udokumentowane. Organ nadzoru zobowiązany był zatem ocenić, czy organ wydający decyzję o przejęciu gospodarstwa prawidłowo ustalił czy zachodzą wszystkie wymagane przesłanki do wydania takiej decyzji. Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru nie wywiązał się z tego obowiązku należycie. Podstawą prawną decyzji Naczelnika Gminy w W. z dnia [...] stycznia 1980r. był art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Zgodnie z tym przepisem istniała możliwość przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało ono niski poziom produkcji rolnej, a prowadzący je rolnik przekroczył odpowiedni wiek (60 lat - mężczyzna, 55 lat -kobieta) lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Takie rozwiązanie miało służyć w zamierzeniu podnoszeniu poziomu rolnictwa w Polsce oraz zapewnieniu osobom które nie mogły sprostać tym wymaganiom pomocy socjalnej w postaci renty z tytułu przejęcia gospodarstwa. Przejęcie mogło jednakże nastąpić tylko wtedy, gdy gospodarstwo rzeczywiście wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa 6 w zamian za rentę poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze -prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie - ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 1998r., sygn. akt II SA 456/98, publ. Lex nr 41828). Zgodzić w tym miejscu należy się z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż ustawa bliżej nie precyzuje znaczenia wymienionego w art. 9 pojęcia "niskiego poziomu produkcji rolnej". Nie jest prawdą jednak, iż brak było ścisłych kryteriów pozwalających na ocenę poziomu produkcji gospodarstwa rolnego, a w efekcie, pojęcie "gospodarstwa wykazującego niski poziom produkcji rolnej" było stosunkowo szerokie, a tym samym równie szeroki był zakres uznaniowości organu orzekającego o przejęciu gospodarstwa na podstawie art. 9 ustawy. Mając na uwadze, iż art. 9 ust. 2 nie definiował pojęcia niskiego poziomu produkcji, w praktyce orzeczniczej przyjęto, że dla ustalenia niskiego poziomu produkcji rolnej odpowiednie zastosowanie znajdowało rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Ten akt prawny przewiduje przeprowadzenie przez zespół w składzie 3 specjalistów w trybie lustracji gospodarstwa (§ 2 ust 2 rozporządzenia) oceny tego gospodarstwa. Po przeprowadzeniu lustracji wymagane było sporządzenie protokołu, w którym na podstawie kryteriów określonych w tym rozporządzeniu, zespół wyrażał opinię, czy gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania (§ 2 ust. 5 rozporządzenia). Z powołanego rozporządzenia wynika także, iż niski poziom produkcji musiał dotyczyć trzech lat poprzedzających przejęcie gospodarstwa. Za dowolne i nie znajdujące oparcia w przepisach uznać należy, więc twierdzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż podstawę przejęcia przedmiotowego gospodarstwa w 1980r. mógł stanowić poziom jego produkcji 7 istniejący przed kwietniem 1976r. W rozpoznawanej sprawie zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zobowiązany jest ustalić czy są dowody dokumentujące dokonaną wówczas ocenę gospodarstwa w zakresie zaistnienia przesłanek kwalifikujących go do przejęcia w zamian za rentę, określonych w § 1 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia. Przepis ten stanowi m.in. że ocena tego gospodarstwa powinna obejmować trzy ostatnie lata funkcjonowania gospodarowania. Powinna uwzględniać kwestie niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej (nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.), jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystane. Mając na uwadze, iż mamy do czynienia z odjęciem własności gospodarstwa rolnego poprzednim właścicielom nie można w ocenie Sądu podzielić stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż wobec szerokiej uznaniowości organ mógł stwierdzić niski poziom na podstawie wszelkich i możliwych informacji, przy jednoczesnym braku jednoznacznych dowodów wskazujących, iż poziom produkcji rolnej przedmiotowego gospodarstwa był prawidłowy. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.