IV SA/Wa 1040/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2007 roku sprawy ze skargi M.O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) kwietnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie przejścia nieruchomości ziemskich na rzecz Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. K.K. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. (...) lokal (...) w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa 80/100 złote) należnego podatku VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo N. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2005 r. odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2004 r. uchylił decyzję z dnia (...) stycznia 2005 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy. Lasy Państwowe Nadleśnictwo N. wystąpiły do Wojewody (...) z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2004 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia (...) czerwca 1950 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w gminie B., stanowiącej w dacie przejęcia własność P. i P. O.. Powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa Nadleśnictwo N. wskazało, że mimo posiadania przymiotu strony, bez własnej winy nie brało udziału w prowadzonym przez Wojewodę postępowaniu nadzorczym. Wojewoda (...) decyzją z (...) stycznia 2005 r. odmówił wznowienia postępowania wskazując, że Nadleśnictwu N. nie przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniu nieważnościowym, gdyż nie posiada ono określonego w art. 28 kpa interesu prawnego, a legitymuje się jedynie interesem faktycznym. W postępowaniu o stwierdzeniu nieważności orzeczeń byłych Prezydiów Powiatowych Rad Narodowych o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa stronami są jedynie Skarb Państwa i podmiot wymieniony w zaskarżonym orzeczeniu (lub jego spadkobiercy). Odwołanie od decyzji Wojewody (...) wniosły Lasy Państwowe Nadleśnictwo N.. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody (...) i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lub jego następcy prawni, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności. O wszczęciu takiego postępowania powinni być powiadomieni nie tylko adresaci orzeczenia lub spadkobiercy byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, lecz też jej aktualni właściciele i użytkownicy. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia (...) czerwca 1950 r. Wojewoda (...) nie ustalił aktualnych użytkowników objętej wnioskiem nieruchomości, czego konsekwencją było niezapewnienie Lasom Państwowym Nadleśnictwu N. udziału w prowadzonym postępowaniu. Przede wszystkim Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że stosownie do treści art. 148 § 2 kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 wynosi jeden miesiąc i biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu, a jego dotrzymanie musi być udowodnione przez stronę. Tymczasem rozpatrując żądanie Nadleśnictwa N. Wojewoda (...) całkowicie zaniechał ustalenia tej kwestii, ograniczając swoje rozważania jedynie do zbadania istnienia interesu prawnego. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie M.O. W uzasadnieniu skargi wskazał, że uważa decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za krzywdzącą i stronniczą na korzyść Nadleśnictwa N.. Przytacza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane na tle art. 28 kpa. Uważa, że Wojewoda (...) jako przedstawiciel administracji państwowej po zgromadzeniu dowodów i dokumentów wydał już decyzję, podejmując wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Reasumując wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) kwietnia 2006 r. oraz utrzymanie w mocy decyzji Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2005 r., jak również utrzymanie w mocy ostatecznej decyzji Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2004 r. oraz nakazanie Nadleśnictwu N. niezwłocznego wydania ze swoich zasobów własności skarżącego i łącznym areale lasu 13 ha 22 ary. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty należy uznać za zasadne. W postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art. 138 kpa, jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia w/w przesłanek. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 kpa. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja wydane w trybie art. 138 § 2 kpa. Jako podstawę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podał, że Wojewoda (...) obowiązany był zbadać zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, który wynosi jeden miesiąc i biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. W ocenie Sądu argument wskazany w zaskarżonej decyzji nie uzasadniał uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Jak wskazano wyżej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli orzeczenia organu pierwszej instancji w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu od tego postanowienia, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Według utrwalonego orzecznictwa podkreślić należy, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyr. NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl.; Powyższa konkluzja wynika również z treści art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Ten kierunek wykładni potwierdza także orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z 9 czerwca 1999 r., III RN 8/99 Sąd ten stwierdził, że w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 kpa konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, organ odwoławczy jest zobowiązany zastosować przepis art. 136 kpa. W niniejszej sprawie organ odwoławczy mógł przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kwestii ustalenia czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w przewidzianym ustawowo terminie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając decyzję administracyjną związany jest rygorami procedury administracyjnej, winien więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się naruszenia prawa polegającego na niedokładnym rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego i prawnego będącego podstawą decyzji, które to uchybienia - w ocenie Sądu - miały istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że organ orzekający nie rozważył okoliczności związanej z właściwością organu pierwszej instancji do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie oceny legalności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia (...) czerwca 1950 r. Wprawdzie niniejsze postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisów o wznowieniu jednakże wydając zaskarżoną decyzję organ zobowiązany był ocenić czy w sprawie oceny legalności decyzji właściwe są organy administracji rządowej czy samorządowe kolegium odwoławcze. Z art. 156 § 1 kpa wynika, że decyzja administracyjna jest nieważna gdy m.in. wydana została przez organ niewłaściwy w sprawie. W dotychczasowym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że powołany przepis nakazuje właściwym organom nadzorczym z urzędu wszcząć postępowanie gdy stwierdzą zaistnienie jednej z przesłanek nieważności decyzji wymienionej w powołanym przepisie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem nadzoru wobec decyzji wydawanych przez Wojewodę dlatego też powinien był przed wydaniem zaskarżonej decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania ocenić czy decyzja względem której prowadzi postępowanie wznowieniowe została wydana przez właściwy organ w sprawie. W doktrynie i w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia. Kontrolowane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia (...) czerwca 1950r. zostało wydane na podstawie dekretu, który utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27 poz. 250). Ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11 poz. 81). Powołane akty prawne nie zawierają żadnych uregulowań, które przesądzałyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydanych na podstawie tego dekretu, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma uregulowań pozwalających na przejmowanie przez państwo mocą decyzji administracyjnej gospodarstw rolnych. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji nie ma też prezydiów powiatowych rad narodowych. Ten stan prawny niewątpliwie powoduje trudności w ustaleniu właściwego organu dla stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przez skarżącego aktu. Stosownie do treści art. 157§1 kpa właściwym organem do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia z wyłączeniem tych przypadków, gdy kontrolowana w tym trybie decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. O tym, jakie są organy wyższego stopnia przesądza art. 17 kpa, z którego treści nie można wprost ustalić właściwości organu wyższego stopnia wobec nie istnienia już w obowiązującym systemie prawnym organu, który wydał kontrolowaną decyzję i równocześnie nie istnieją podstawy materialnoprawne na jakich decyzja została oparta, tak jak ma to miejsce w rozpoznanej sprawie. W tym przypadku jako kryterium właściwości należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy z 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198), w myśl którego do właściwości organów gminy przeszły - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W myśl art. 17 pkt 1 kpa, w jego brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1998r.o zmianie niektórych ustaw i w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej /Dz.U. Nr 162 poz. 1126/ organami wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Powyższe prowadzi do wniosku, iż organem wyższego stopnia w stosunku do prezydium powiatowej rady narodowej jest samorządowe kolegium odwoławcze. Oznacza to, że organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez prezydium powiatowej rady narodowej o przejęciu gospodarstwa rolnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, bowiem brak jest przepisu, który stanowiłby o właściwości w tych sprawach jako organu wyższego stopnia wojewody. Rozpoznanie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia przez Wojewodę (...) w pierwszej instancji oznacza, że postępowanie nadzorcze przeprowadził niewłaściwe rzeczowo organ . Powyższe stanowisko wskazane zostało w prawomocnych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - sygn.akt IVSA/Wa 2483/03 z dnia 3 listopada 2004r. oraz sygn.akt IVSA/Wa 97/04 z dnia 30 września 2004 r. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.