IV SA/Wa 1040/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2018 r. sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]stycznia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej organ), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. (dalej skarżący) od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] z dnia [...].09.2017 r., nr [...] znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 12 szamb szczelnych po 10 nr każde na części działek e[...] nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stan sprawy był następujący: Dnia 7 sierpnia 2015 r., spółka [...] Sp. z o.o., złożyła wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz dwunastu szamb szczelnych po 10m3 każde na części działki [...] nr [...] i [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], na terenie dzielnicy [...] w [...]. Opisany wyżej wniosek był uzupełniony 08.09.2015 r., a następnie dwukrotnie zmieniony: w dniu 03.02.2016 r. i 21.04.2014 r., oraz uzupełniony pismem w dniu 12.04.2017 r. Zarząd Dzielnicy [...] [...] decyzją z dnia [...].05.2016 r., nr [...] znak: [...] umorzył postępowanie w części dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz dwunastu szamb szczelnych po 10 m3 każde na części działki [...] nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w [...] objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 12 szamb szczelnych po 10 m 3 każde na części działki [...] nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w [...] nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] Sp. z o.o., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].02.2017 r. znak [...] uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] [...] z dnia [...].05.2016 r., nr [...] znak: [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarząd Dzielnicy [...] [...] decyzją z dnia [...].09.2017 r., nr [...] znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 12 szamb szczelnych po 10 m3 każde na części działki [...] nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w [...] nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] Sp. z o.o., zarzucając decyzji pierwszoinstancyjnej sprzeczność z prawem, ponieważ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i analizy obowiązujących przepisów sprawę należało rozstrzygnąć inaczej, a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 8 kpa poprzez wydanie decyzji w oparciu o błędnie ustalone okoliczności faktyczne i prawne, co rażąco narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ponownie uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wniosek inwestora, który powinien zawierać dane wskazane przez art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, że to inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane będzie realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy wynik przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiega od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy nie wynika jednoznacznie czy organ I instancji prowadził postępowanie w kontekście ustalenia czy można zrealizować wnioskowaną inwestycję w oparciu o ustalone warunki zabudowy. Treść odwołania wskazuje, że nie jest to możliwe. Nadto, organ pierwszej instancji nie dokonał zestawienia treści wniosku inwestora z warunkami sporządzonej analizy terenu, która wykluczyła lokalizację inwestycji na części działki na której jest planowana [...], nie zwrócił się również do wnioskodawców o wyjaśnienie tej kwestii, w aspekcie wyników przeprowadzonej analizy urbanistycznej, która stoi w sprzeczności z zamiarem inwestycyjnym wnioskodawców. Z takim stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca spółka [...] sp. z o.o., składając sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].01.2018 roku sygn. akt [...] i wnosząc o: 1. uwzględnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] sprzeciwu w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2) KPA nowej decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 6 szamb szczelnych po 10m3 każde na części działki [...] nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], na terenie dzielnicy [...] w [...] w zakresie zawartym we wniosku Skarżącej z dnia 7 sierpnia 2015 r. i uzupełnionym pismami datowanymi: 8 września 2015 roku, 3 lutego 2016 roku, 21 kwietnia 2016 roku oraz w dniu 12 kwietnia 2017 roku. 2. - w wypadku gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie uchyliło zaskarżonej decyzji we własnym zakresie – uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. 3. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 4. zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a w przypadku gdyby SKO uwzględniło sprzeciw w całości o zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Uzasadniając sprzeciw skarżący wskazał, że wydanie decyzji w oparciu o swobodną analizę uzgodnień przekazanych przez organy i bez wzięcia pod uwagę ustalonych w nich okoliczności faktycznych, a zatem wydanie decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny stanowi naruszenie prawa i w sposób oczywisty narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażoną w art. 8 KPA. Ponadto decyzja SKO narusza również zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażoną w art. 7 KPA, a także zasadę szybkości postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 KPA. Organ uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania naruszył także wynikający z art. 136 § 2 i 3 KPA obowiązek organu odwoławczego przeprowadzenia we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Na podstawie art. 64 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej ppsa, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Uwzględnienie sprzeciwu następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprzeciw nie jest zasadny. Sąd podziela stanowisko organu, iż celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie indywidualne, co jest możliwe wtedy, gdy organ administracji państwowej - zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) - podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym dla wyjaśnienia sprawy. Sąd podziela również pogląd, że rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa, w szczególności przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a także jak w niniejszej sprawie na przepisach ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r, poz. 199 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy), który w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio). We wniosku tym, zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy inwestor powinien określić: - granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać; - charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposób unieszkodliwiania odpadów, - planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, wreszcie charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Z regulacji tej wynika, że to skarżący działający jako inwestor składając do organu administracji wniosek powinien określić, jakie konkretne zamierzenie budowlane będzie realizować, wskazując rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Ma rację organ zauważając, że zupełnie oddzielną kwestią jest, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 602/06, że w przypadku, gdy ustalone w decyzji warunki zabudowy, co do gabarytów obiektu nie pokrywają się w pełni z wnioskiem, inwestor ma dwie możliwości: - zaakceptować nieco odmienne warunki zabudowy i realizować inwestycję zgodnie z nimi, - zakwestionować te warunki przez wniesienie środka odwoławczego i wykazywać, że ustalenie warunków nastąpiło niezgodnie z przepisami. We wniosku wnioskodawcy wskazali, że zamierzają realizować w ramach inwestycji 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Z akt sprawy nie wynika czy organ prowadził postępowanie w kontekście ustalenia czy można zrealizować wnioskowaną inwestycję w oparciu o ustalone warunki zabudowy, a z treści odwołania wynika, że nie jest to możliwe. Sąd podziela również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. II OSK 1827/10, zgodnie z którym orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy, co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku. Sąd aprobuje zatem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy wynik przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiega od parametrów określonych we wniosku bowiem określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Takie rozwiązanie stałoby w sprzeczności z deklaratoryjnym charakterem decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji, gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości, co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie, czy też potwierdził treść wniosku, gdy ustalenia analizy terenu nie pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z żądaniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ pierwszej instancji nie dokonał zestawienia treści wniosku inwestora z warunkami sporządzonej analizy terenu, która wykluczyła lokalizację inwestycji na części działki na której jest planowana trasa olszynki grochowskiej. Organ nie zwrócił się również do wnioskodawców o wyjaśnienie tej kwestii, w aspekcie wyników przeprowadzonej analizy urbanistycznej, która stoi w sprzeczności z ich zamiarem inwestycyjnym. Reasumując, wbrew zarzutowi sprzeciwu, w kontrolowanej sprawie właściwie zastosowano art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w ocenie Sądu takie działanie organu I instancji naruszało art. 7, 77 i 80 KPA, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji skutkowało także naruszeniem przepisu art. 52 ust. 1 w [...] z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy nie ma wpływu na wynik sprawy okoliczność, że wnosząc sprzeciw od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 12 szamb szczelnych po 10 nr każde na części działek [...] nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w [...], skarżący w petitum sprzeciwu wnosi o wydanie decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 6 szamb szczelnych po 10m3 każde na części działki [...] nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], na terenie dzielnicy [...] w [...] - co jest de facto nowym wnioskiem, zarówno pod względem zakresu inwestycji, jak i jej położenia. Z tych względów na podstawie art.151 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji.