IV SA/Wa 1042/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, asesor WSA Michał Sułkowski, Protokolant st. spec. Iwona Kędzior, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 lutego 2024 r. nr DKO-WOP.401.65.2024.kd w przedmiocie wstrzymania działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 29 lutego 2024 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. (dalej: skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 10 lipca 2019 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzonej przez skarżącą działalności w zakresie zabierania i przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia na działce nr [...] w Z., określając termin wstrzymania działalności na dzień następujący po dniu doręczenia decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: W dniach od 22 lutego do 15 kwietnia 2019 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: Dolnośląski WIOŚ) przeprowadził interwencyjną kontrolę na terenie działki nr [...] w Z., udokumentowaną protokołem kontroli nr [...]. Kontrolę przeprowadzono w związku z wnioskiem interwencyjnym przekazanym przez mieszkańca Z. W dniu 22 lutego 2019 r. przeprowadzono oględziny terenu, z udziałem pracowników Urzędu Miasta Z. Zostały one udokumentowane protokołem oględzin. Podczas oględzin stwierdzono, że teren został wyrównany oraz utwardzony, a także, że zalegały na nim dwie hałdy granulatu (destruktu asfaltowego), pryzma ziemi i gruzu, dwie pryzmy kostki granitowej oraz pryzma czystego gruzu. Z pisma skarżącej z 27 marca 2019 r., wynikało, m. in. że: frezowina (destrukt asfaltowy) zgromadzona na działce [...] w Z. pochodziła z budowy autostrady A4 realizowanej przez stronę; zgromadzony destrukt asfaltowy był wytworzony wyłącznie przez Spółkę, nie był skupowany od innych wytwórców. Strona odmówiła podpisania protokołu nr [...] i pismem z 24 kwietnia 2019 r. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, nie zgadzając się z uznaniem destruktu asfaltowego znajdującego się na działce nr [...] w Z. za odpad. W związku z ustaleniami kontroli Dolnośląski WIOŚ pismem z 8 maja 2019 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania działalności prowadzonej przez stronę w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia na działce nr [...], obręb nr [...] w Z. Spółka w toku postępowania poinformowała, że równolegle z przedmiotowym postępowaniem prowadzone było postępowanie w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z działki nr [...] prowadzone przez Burmistrza Z. Postępowanie zakończyło się umorzeniem, wobec stwierdzenia, że na działce należącej do skarżącej nie ma odpadów, a gruz i frezowina nie spełniają kryteriów wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.). Dodatkowo strona wskazała, że zgodnie z oficjalnym stanowiskiem GDDKiA z 19 lipca 2013 r. destrukt asfaltowy nie jest odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach. Podobne stanowisko zostało wyrażone w dokumencie przygotowanym na zlecenie GDDKiA oraz NCBiR w kwietniu 2018 r. Decyzją z 10 lipca 2019 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 32 ust. 1a ustawy o odpadach, wstrzymał prowadzoną przez skarżącą działalność w zakresie zabierania i przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia na działce nr [...] w Z. Dodatkowo z uwagi na fakt, że strona oświadczyła, iż pochodzący z działki nr [...] gruz posłużył do utwardzenia kontrolowanego terenu organ I instancji stwierdził, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r. poz. 796), powyższe stanowi przetwarzanie odpadów poza instalacją w procesie R5. Pod pozycją 2 tabeli załącznika do ww. rozporządzenia umieszczono zapis, zgodnie z którym odpady 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów mogą być wykorzystane do utwardzania dróg, poboczy i placów, jednak wymagają stosownego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Z informacji uzyskanych podczas kontroli wynikało, że Spółka nie posiadała uregulowania w tym zakresie. W trakcie kontroli nie ustalono ilości odpadu gruzu budowlanego, który posłużył do utwardzenia działki nr [...]. Ustalono natomiast, że frezowina (destrukt asfaltowy) zgromadzona na działce nr [...] została wytworzona w wyniku frezowania drogi. Dolnośląski WIOŚ wskazał, że destrukt bitumiczny stanowi odpad, który klasyfikowany jest w grupie 17 03 - mieszanki bitumiczne, smoła i produkty smołowe. Powyższe magazynowanie poza miejscem wytworzenia odpadu destruktu asfaltowego, prowadzone jest w ramach zbierania odpadów. Strona nie posiadała zezwolenia na zbieranie ww. odpadów. W toku kontroli dokonano pomiaru długości i szerokości pryzm odpadów. Następnie obliczono objętości pryzm odpadów, które wynosiły 22 370 m3 w przypadku pryzmy nr 1 oraz 2 426 m3 w przypadku pryzmy nr 2. Powyższe dało łączną kubaturę zmagazynowanych odpadów w ilości 24 796 m3. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Dolnośląskiego WIOŚ. Strona wniosła o uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym zgromadzonego materiału dowodowego o dowód z dokumentu w postaci decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] (dalej "RDOŚ") z [...] października 2019 r., znak: [...], które wskazywało, iż destrukt asfaltowy składowany na działce nr [...] w Z. nie stanowił odpadu, lecz materiał budowlany, wykorzystywany przez stronę do wykonywania działalności, tak samo jak w przypadku innych składowanych na ww. działce surowców. Decyzją z 29 lutego 2024 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielił stanowisko Dolnośląskiego WIOŚ, że skarżąca gospodarowała odpadami bez wymaganego zezwolenia. Zgodnie z art. 32 ust. 1a ustawy o odpadach wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzymuje, w drodze decyzji, działalność posiadacza odpadów, w przypadku gdy posiadacz ten zbiera lub przetwarza odpady bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Poprzez zbieranie odpadów, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b, natomiast przetwarzaniem odpadów, w myśl z art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach, są procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. GIOŚ zapoznał się z przedłożonymi przez skarżącą dokumentami innych organów, jednakże nie podzielił ich stanowiska. Zdaniem organu II instancji, destrukt asfaltowy pozyskiwany w procesie frezowania jest odpadem. Na terenie działki o nr [...], obręb nr [...] w Z., skarżąca prowadziła działalność polegającą na zbieraniu odpadu w postaci destruktu asfaltowego, który został wytworzony podczas prac budowlanych na autostradzie A4 oraz przetwarzaniu odpadu poprzez utwardzanie terenu pozyskanym z przebudowy drogi gruzem, co stanowi przetwarzanie odpadów poza instalacją w procesie R5. Przedmiotowe naruszenie było również przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, w wyniku którego Dolnośląski WIOŚ wydał decyzję o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach. Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji. GIOŚ decyzją z 26 lutego 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i wymierzył Spółce administracyjne kary pieniężne w wysokości 500 000 zł - za zbieranie odpadów destruktu asfaltowego oraz 1 000 zł - za przetwarzanie odpadów gruzu budowlanego bez wymaganego zezwolenia, na terenie działki nr [...] obręb nr [...] w Z., w związku z budową inwestycji pn. "Budowa zakładu dróg wraz z infrastrukturą". Organ odwoławczy wskazał, że do kategorii odpadów zgodnie z definicją ustawową włączyć należy nie tylko te przedmioty, które ich dotychczasowy posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także te podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku. Zdaniem GIOŚ, sposób dalszego postępowania z wytworzonym gruzem budowlanym czy destruktem asfaltowym, nie może opierać się na subiektywnym przekonaniu strony o braku elementu pozbywania i możliwości dalszego wykorzystywania tych pozostałości. Pozbycie się odpadów nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać, a która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska.` W związku z powyższym GIOŚ uznał, że gruz budowlany, który powstał z rozbiórki budowli znajdujących się na działce nr [...] w Z., a następnie został użyty do utwardzenia terenu przedmiotowej działki stanowi, zgodnie z ustaleniami Dolnośląskiego WIOŚ, odpad o kodzie 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów. Spółka nie wykorzystywała destruktu asfaltowego bezpośrednio w miejscu wytworzenia do budowy/remontu dróg. Stał się on przydatny i wykorzystany dopiero w przyszłej instalacji, tj. do produkcji mieszanki mineralno- asfaltowej. Zasada tego samego ciągu technologicznego wymaga, aby substancja lub materiał były zawracane do tego samego procesu bez dalszego przetwarzania tej substancji lub materiału. Tak więc pomimo wyrażanej przez stronę woli ponownego wykorzystania destruktu asfaltowego, został on uznany za odpad. GIOŚ wskazał, że utwardzanie terenu pozyskanym z przebudowy drogi gruzem, stanowi przetwarzanie odpadów poza instalacją w procesie odzysku R5. W art. 45 ustawy o odpadach wskazano przypadki zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jednakże w przedmiotowej sprawie ww. przepis nie ma zastosowania. Wykorzystanie destruktu w celu utwardzenia poboczy lub budowania dróg technicznych byłoby zwolnione z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie, gdyby odpady były ponownie wykorzystywane bezpośrednio w miejscu ich wytworzenia. Natomiast zgodnie z ustaleniami kontroli i wyjaśnieniami skarżącej destrukt asfaltowy został wytworzony w ramach prac budowlanych na autostradzie A4, a następnie przetransportowany na kontrolowany teren, w związku z czym nie był zbierany w miejscu wytworzenia. Wykorzystanie destruktu asfaltowego, jako odpadu o kodzie 17 03 02, do utwardzania dróg, poboczy i placów w procesie odzysku R5 jest możliwe włącznie po uzyskaniu zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz spełnieniu wymagań ochrony środowiska. To, że strona nie podpisała protokołu kontroli, nie dyskredytuje tego dokumentu urzędowego w świetle przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 r. poz. 824, z późn. zm.). Dokumenty urzędowe korzystają ze szczególnej mocy dowodowej, ponieważ stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a. W ocenie GIOŚ strona nie przedstawiła dowodów, które podważałyby ustalenia protokołu kontroli. P. Sp. z o.o. wniosła skargę na decyzję GIOŚ z 29 lutego 2024 r., zarzucając naruszenie: 1) Art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie zamiast zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a., choć ziściły się podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania z powodu upływu terminu. Przedawnienie do wydania decyzji oraz zbycia nieruchomości przez stronę na rzecz Gminy Z., który to fakt został pominięty przez organ II instancji wskutek zaniechania przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego (oddalając wszystkie wnioski dowodowe: składane przez stronę w trakcie prowadzonego postępowania w tym dowód z oględzin). W tej sprawie organ II instancji dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy pomijając fakt, że w dniu 20 stycznia 2020 r. z uwagi na wady prawne związane z nabyciem nieruchomości w Z. doszło do zbycia przez skarżącą na rzecz Gminy Z. działki [...] obręb nr [...] w Z.; 2) Art. 6, art 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że dopuszczalne było wydanie zaskarżonej decyzji przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 29 lutego 2024 r. z pomięciem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz związanych z faktem posiadania i władania nieruchomością przez stronę skarżącą. Zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 K.p.a.), mającej walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracją na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Nie sposób zatem uznać, by organ administracji miał orzekać na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa, o ile brak było regulacji wprost na to pozwalających. W niniejszej sprawie istnieją podstawy do uchylenia przedmiotowej decyzji ze względu na wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, gdyż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie uwzględniono faktu, że strona nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem ani posiadaczem przedmiotowej działki od stycznia 2020 r., a zatem naruszone zostały przepisy art. 75 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. Pierwszy z przepisów stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Artykuł 78 § 1 K.p.a. określa, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu, jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Przeprowadzenie dowodu z oględzin pozwoliłoby na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organ dopuścił się w tej sprawie także naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jego obowiązkiem procesowym było zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ wydając zaskarżoną decyzje naruszył art. 6 i 77 K.p.a. poprzez niezastosowanie znowelizowanego przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach, który to przepis ma inne brzmienie, niż w latach 2018-2019 r. Obecnie destrukt asfaltowy spełnia wszelkie przesłanki, aby wyłączyć go z kategorii odpadów. Co więcej, kwestia ta została uszczegółowiona w rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 23 grudnia 2021 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków utraty statusu odpadów dla odpadów destruktu asfaltowego. Wobec zmiany przepisów, należy stosować przepisy nowe, które nie pozwalają nałożyć na skarżącą kary za składowanie i przetwarzanie destruktu, albowiem przestał on być odpadem. W trakcie prowadzonego postępowania strona skarżąca przedstawiła stosowne dokumenty o braku negatywnego wpływu destruktu na środowisko (vide decyzja RDOŚ z 28 października 2019 r.). Przy czym, także RDOŚ, wydając decyzję, jeszcze na podstawie poprzednich przepisów, stwierdził, że składowany destrukt nie ma charakteru odpadu. W przedmiotowej sprawie, wszystkie inne organy administracji uznawały, że destrukt odpadem nie jest; 3) art. 105 K.p.a. w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez ich nie zastosowanie w tej sprawie. W myśl przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Domniemanym posiadaczem odpadów jest władający powierzchnią ziemi jednakże w tej sprawie usunięcie odpadów po zmianie właściciela nieruchomości, którym stała się Gmina Z. nie było możliwe, a więc postępowanie w sprawie powinno być w stosunku do skarżącej umorzone. Zgodnie bowiem z art. 105 ust. 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe w całości lub części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub części. W trakcie prowadzonego postępowania z uwagi na wady prawne związane z nabyciem nieruchomości w Z. doszło do zbycia tej nieruchomości przez skarżącą na rzecz Gminy Z. Okoliczność powyższa ma istotne znaczenie w kontekście możliwości zastosowania sankcji administracyjnej; 4) art. 81a § 1 K.p.a. poprzez jego nie zastosowanie w tej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, to wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Ma to istotne znaczenie w tej sprawie, ponieważ w tożsamym stanie faktycznym i podmiotowym, toczyło się postępowanie przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (zakończone prawomocną decyzją), a także przed Burmistrzem Z. i Samorządowym Kolegium Odwoławczym (a następnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu sygn. akt [...]). W tychże postępowaniach, organy administracji i WSA we Wrocławiu konsekwentnie uznawały, że frezowina nie jest odpadem w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Skoro istnieją różne możliwe interpretacje stanu faktycznego, to w razie wątpliwości, należało wybrać taką interpretację, która jest korzystna dla skarżącej. W tej sprawie istniały dwie możliwe interpretacje stanu faktycznego- pierwsza, w której uznano by, że frezowina jest odpadem i druga, według której frezowina nie spełnia kryteriów, aby uznać ją za odpad. W toku postępowania przed Dolnośląskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska, a następnie przed Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska nie ujawniły się żadne inne okoliczności, które nakazywałby traktowanie zgromadzonej frezowiny inaczej, niż uczynił to Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, Burmistrz Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze i wreszcie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu; 5) art. 32 ust. 1a ustawy o odpadach poprzez jego zastosowanie w tej sprawie pomimo, że skarżąca ani nie prowadzi działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia na działce nr [...] w Z. ani nie jest posiadaczem, ani właścicielem tej działki; 6) art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Obecnie destrukt asfaltowy spełnia wszelkie przesłanki, aby wyłączyć go z kategorii odpadów. Wobec zmiany przepisów, należy stosować przepisy nowe, które nie pozwalają nałożyć na skarżącą kary za składowanie i przetwarzanie destruktu, albowiem przestał on być odpadem. Skarżąca przedstawiła stosowne dokumenty o braku negatywnego wpływu destruktu na środowisko (vide decyzja RDOŚ z dnia 28 października 2019 r.). Przy czym, także RDOŚ wydając decyzję, jeszcze na podstawie poprzednich przepisów, stwierdził, że składowany destrukt nie ma charakteru odpadu. W przedmiotowej sprawie, wszystkie inne organy administracji uznawały, że destrukt odpadem nie jest. Podnosząc takie zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 29 lutego 2024 r. utrzymującej w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 10 lipca 2019 r. oraz o umorzenie postępowania administracyjnego; a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zasadniczą kwestię sporną w tej sprawie stanowi kwalifikacja prawna destruktu asfaltowego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, pod pojęciem "odpadów" należy rozumieć każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz. UE L z 2008 r. poz. 312, s. 3). Tym samym niezbędne jest ustalenie, czy zbywca przedmiotu zamierzał się go pozbyć, nie widząc dla niego innego zastosowania. Jest to warunek konieczny dla przyjęcia, że dany przedmiot stanowi odpad. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się" (wyrok z 4 lipca 2019 r., Tronex, C 624/17, EU:C:2019:564, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo). W odniesieniu do pojęcia "pozbywać się" z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że należy je interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 TFUE, który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że pojęcia "pozbywać się", a zatem i pojęcia "odpadów" w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98, nie można interpretować w sposób zawężający. Pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i pkt 19 dyrektywy 2008/98. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą 2008/98 ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. podobnie wyroki: z 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C 188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z 3 października 2013 r., Brady, C 113/12, EU:C:2013:627, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo). Tym samym pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko (por. wyroki NSA z: 27stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1268/15 i 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 715/15). Sam zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania odpadów (ziemi) nie może powodować, że odpad przestaje nim być. Jest oczywiste, że aktualnie odpady mogą podlegać bardzo szerokiemu i wszechstronnemu wykorzystaniu, co związane jest między innymi z możliwościami technologicznymi czy różnorodnymi potrzebami gospodarczymi (zob. wyrok NSA z 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2642/16). W wyroku z 15 stycznia 2004 r. w sprawie C-235/02 (ECR 2004/1B/I-01005) ETS uznał, że pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania. Zdaniem ETS odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu, będące przedmiotem transakcji lub wymienione na listach handlowych nawet, gdy zostaną poddane procesom dezaktywacyjnym mającym na celu unieszkodliwienie potencjalnych zagrożeń (wyrok ETS z 25 czerwca 1997 r. w połączonych sprawach C-304/94, C-330/94, C-342/94, C-224/95 - publ. ECR 1997/6/1-03561). Możliwe jest pozbycie się przedmiotu także wówczas, gdy pozostaje on nadal we władaniu tego samego podmiotu. Jeżeli pozbycie się miałoby być obowiązkiem danego podmiotu, to obowiązek pozbycia się określonego przedmiotu powinien wynikać z przepisu prawa. Pozbyciem się przedmiotu będzie też przekazanie innemu podmiotowi, który to podmiot będzie dany przedmiot wykorzystywał w ten zasadniczo odmienny sposób (odmienny od jego pierwotnego przeznaczenia, a stosowany ze względu na nieprzydatność przedmiotu do wykorzystania w sposób pierwotnie zakładany). Reasumując, wykładnia terminu "pozbycie się" powinna być indywidualizowana, w szczególności wówczas, gdy jest wątpliwe, czy dany przedmiot jest wskutek pozbycia się go odpadem. Wykładnia taka powinna uwzględniać ogólne cele przepisów dotyczących gospodarowania odpadami, a więc w przypadku polskiej ustawy o odpadach – ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Trzeba też pamiętać o obowiązku stosowania przy interpretacji ustawy o odpadach zasad ogólnych ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219, dalej: p.o.ś.) w szczególności w tym przypadku zasady prewencji (art. 6 p.o.ś.), mającej także swoje odzwierciedlenie w podstawowych przepisach unijnych. Z założeń tych wynika wskazówka stwierdzająca, że w sytuacji wątpliwości, czy dany przedmiot jest odpadem wskutek zmiany sposobu jego użytkowania, a potencjalnie możliwe jest negatywne oddziaływanie tego sposobu użytkowania na człowieka lub środowisko, należałoby uznać dany przedmiot za odpad. Uznanie takie pozwala bowiem na poddanie sposobu użytkowania prewencyjnej i bieżącej kontroli, zapewnianej przez konstrukcję ustawy o odpadach i innych ustaw. (por. M. Górski, Zakres przedmiotowy ustawy o odpadach i podstawowe definicje, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2021, s. 410-411). Nie ulega zatem wątpliwości, że definicja odpadu jest definicją szeroką i musi ulegać doprecyzowaniu na gruncie poszczególnych stanów faktycznych. W tej sprawie kontrolowany podmiot dokonuje odzysku destruktu asfaltowego oraz gruzu betonowego do ponownego wykorzystania tych przedmiotów do budowy dróg. Nie występuje zatem wykorzystanie od razu powstałego destruktu asfaltowego, jak i gruzu betonowego w miejscach ich wytworzenia (pochodzących z różnych odcinków budowy dróg). Destrukt jest przewożony na działkę objętą kontrolą, a następnie wykorzystywany w innym miejscu lub sprzedawany innym podmiotom prowadzącym działalność w zakresie budowy dróg. Okoliczność, że dana substancja lub produkt może podlegać odzyskowi, nie przesądza o tym, że nie jest odpadem. Nie przesądza o tym również okoliczność, że tzw. frezowina asfaltowa nie może być wykorzystana w inny sposób niż do ponownego wytworzenia asfaltu. Zasadnicze znaczenie ma natomiast to, że przedmiot ten nie jest już produktem pierwotnym tj. asfaltem. Asfalt w procesie frezowania jest "zrywany", a zatem niszczony. Powstały w ten sposób destrukt jest zatem odpadem, który może, ale nie musi zostać ponownie wykorzystany. Już samo określenie "destrukt" oznacza, że produkt ten powstaje na skutek zniszczenia asfaltu i dalsze jego wykorzystanie wymaga przeprowadzenia co najmniej procesów odzysku (zob. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r. III OSK 2985/21). Spółka pozbywa się zatem uzyskanej w ten sposób frezowiny, stosując ją do budowy dróg w innym miejscu lub sprzedając ten odpad innym podmiotom. Powyższe wypełnia definicję odpadu z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 32 ust. 1a ustawy o odpadach nie zasługiwał na uwzględnienie. Podnoszona przez stronę okoliczność, że zamierza ponownie gospodarczo wykorzystać frezowinę nie może powodować, że przestaje ona być odpadem. Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 6, 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. Przepis art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 K.p.a.). Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Warunki te zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Organy przeprowadziły wizję, z której wnioski odnotowane zostały w protokole kontroli nr [...]. Okoliczność, że skarżąca odmówiła podpisania protokołu kontroli i w piśmie z 24 kwietnia 2019 r. stwierdziła, że nie zgadza się z kwalifikacją prawną destrukt asfaltowy znajdującego się na działce [...] Z. jako odpadu nie podważa prawidłowości sporządzonego protokołu kontroli. Z treści protokołu wyraźnie wynika wielkość stwierdzonych odpadów, a skarżąca wielkości tej skutecznie nie podważyła. Protokół kontroli, sporządzony przez inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska w oparciu o art. 11 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska ustawowo objęty jest domniemaniem wiarygodności zawartych w nim ustaleń. Stanowi podstawowy element materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym gospodarowania odpadami. Dokumenty urzędowe korzystają ze szczególnej mocy dowodowej, ponieważ stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 K.p.a.). Istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, który w późniejszym okresie może być trudny do ustalenia. Domniemanie prawdziwości treści dokumentu urzędowego, nie oznacza, że strona nie może obalić domniemania jego zgodności z prawdą, ale jedynie poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwko jego treści (por. wyrok NSA z 17 maja 2022 r., sygn. III OSK 3085/21). W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie podważyła prawidłowości protokołu kontroli. Sąd rozpoznający tę sprawę nie podziela stanowiska skarżącej, że zgromadzony przez skarżącą destrukt asfaltowy nie stanowił odpadu, a w istocie do tego sprowadza się kwestionowanie protokołu kontroli. Reasumując, GIOŚ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, powołując się na treść protokołu kontroli nr [...] wraz z załącznikami (k. 138-200 akt administracyjnych), w tym protokołu oględzin, a także wyjaśnienia strony. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał organowi wystarczające podstawy do wstrzymania działalności skarżącej polegającej na zbieraniu odpadu w postaci destruktu asfaltowego, który został wytworzony podczas prac budowlanych na autostradzie A4 oraz przetwarzaniu odpadu poprzez utwardzanie terenu pozyskanym z przebudowy drogi gruzem, co stanowi przetwarzanie odpadów poza instalacją w procesie R5. Uzasadnienie tej oceny znalazło się w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy dysponując zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (w tym przedłożonymi przez stronę decyzjami: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2019 r., znak [...]; Burmistrza Z. z [...] czerwca 2019 r., znak [...]; SKO z [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt [...], a także wyrokiem WSA we Wrocławiu z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt [...]) mógł samodzielnie ocenić, że zachodziły przesłanki do wstrzymania działalności skarżącej polegającej na zbieraniu odpadu w postaci destruktu asfaltowego, który został wytworzony podczas prac budowlanych na autostradzie A4 oraz przetwarzaniu odpadu poprzez utwardzanie terenu pozyskanym z przebudowy drogi gruzem, co stanowi przetwarzanie odpadów poza instalacją w procesie R5. Zarówno przedkładane przez skarżącą decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2019 r., znak [...], jak także wyrok WSA we Wrocławiu z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt [...] nie potwierdzają, że składowany na działce [...] w Z. destrukt asfaltowy nie stanowi odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Z powołanego wyroku WSA we Wrocławiu z [...] grudnia 2019 r. wynika tyle tylko, że skoro kierunek rozstrzygnięcia SKO decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Z. z [...] czerwca 2019 r. (znak [...]) była dla skarżącej korzystny, albowiem umorzono postępowanie w sprawie nakazania skarżącej usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, to Sąd nie mógł wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącej, chyba że stwierdziłby naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. WSA we Wrocławiu nie dopatrzył się przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji SKO. Sąd ten wskazał, że w orzecznictwie było m.in. prezentowane stanowisko, że destrukt asfaltowy (frezowina) nie jest odpadem, jeśli wykorzystywana jest przez posiadacza do działalności w zakresie budowy czy remontu dróg. Jednocześnie WSA we Wrocławiu nie wypowiedział się co do tego, czy pogląd ten podziela, uznał jedynie, że w takiej sytuacji brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że decyzja SKO została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przedłożone przez stronę decyzje Burmistrza Z. z [...] czerwca 2019 r., znak [...] oraz SKO z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] nie mogą natomiast mieć przesądzającego znaczenia w tej sprawie. Skarżąca całkowicie pomija to, że odnośnie kwalifikacji prawnej destruktu asfaltowego składowanego na działce nr ewid. [...], Z. wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] grudnia 2023 r., sygn. akt [...]. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA we Wrocławiu z [...] lutego 2020 r., sygn. akt [...] i oddalił skargę P. sp z.o.o. na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z [...] maja 2019 r., sygn. akt [...] w przedmiocie prowadzenia ewidencji wytworzonych odpadów w oparciu o obowiązujące wzory dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował jednoznaczne stanowisko, że destrukt asfaltowy składowany na działce nr ewid. [...], Z. stanowi odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Sąd rozpoznający tę sprawę w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w powołanym wyroku NSA z [...] grudnia 2023 r. Na zmianę stanowiska w tej sprawie, wbrew zarzutom skarżącej, nie wpływa to, że w toku postępowania odwoławczego skarżąca zbyła działkę nr [...], obręb nr [...] w Z. Zgodnie z art. 32 ust. 1a ustawy o odpadach, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzymuje, w drodze decyzji, działalność posiadacza odpadów, w przypadku gdy posiadacz ten zbiera lub przetwarza odpady bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Skarżąca nie podważyła ustaleń organów obu instancji, że to ona jest posiadaczem odpadu w postaci destruktu asfaltowego, który został wytworzony podczas prac budowlanych na autostradzie A4 oraz że przetwarzała odpad poprzez utwardzanie terenu pozyskanym z przebudowy drogi gruzem. Posiadaczem odpadów, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów, domniemywa się że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Skarżąca jako wytwórca odpadu jest jego posiadaczem. Tylko z tego powodu, że skarżąca zbyła nieruchomość, na której zbierała odpady i jej przetwarzała nie oznacza, że przestała być posiadaczem odpadów. Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz art. 105 K.p.a., a także art. 32 ust. 1a ustawy o odpadach, opierające się na twierdzeniu, że organ odwoławczy niewłaściwie ustalił posiadacza odpadów, z uwagi na zbycie działki nr [...], w Z. Niezrozumiałe są zarzuty skarżącej dotyczące przedawnienia do wydania decyzji z powodu upływu terminu. Przedmiotem postępowania w tej sprawie nie jest kwestia nałożenia kary pieniężnej na skarżącą z uwagi na zbieranie i przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, ale wstrzymanie na działce nr [...] w Z. działalności skarżącej polegającej na zbieraniu odpadu w postaci destruktu asfaltowego, który został wytworzony podczas prac budowlanych na autostradzie A4 oraz przetwarzaniu odpadu poprzez utwardzanie terenu pozyskanym z przebudowy drogi gruzem. Celem wstrzymania nie tyle jest zakazanie prowadzenia danej działalności, ale niedopuszczenie do prowadzenia jej w sposób sprzeczny z prawem. Po stwierdzeniu, że ustały przyczyny wstrzymania działalności, wojewódzki inspektor ochrony środowiska, na wniosek zainteresowanego, wyraża, w drodze decyzji, zgodę na podjęcie wstrzymanej działalności. Prawidłowości zaskarżonej decyzji nie podważa także to, że w toku postępowania odwoławcze znowelizowany został art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach, na podstawie którego wydane zostało rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z 23 grudnia 2021 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków utraty statusu odpadów dla odpadów destruktu asfaltowego, które określa szczegółową procedurę przewidzianą dla odpadów destruktu asfaltowego. Ani zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje, ani skarżąca nie wykazała, że w odniesieniu do zbieranego przez nią destruktu asfaltowego zachodziły przesłanki do uznania, iż destrukt ten spełnił warunki utraty statusu odpadów. Spełnienie przez odpady destruktu asfaltowego warunków utraty statusu odpadów potwierdza ich posiadacz, poprzez sporządzenie odrębnie dla każdej przekazywanej do wykorzystania partii odpadów destruktu asfaltowego oświadczenia o zgodności z warunkami utraty statusu odpadów destruktu asfaltowego (§ 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z 23 grudnia 2021 r.). W aktach sprawy nie ma informacji o dokonaniu procedur, określonych w rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z 23 grudnia 2021 r. Nie są zasadne zarzuty dotyczące niezastosowania art. 81a § 1 K.p.a. (tj. zasady uwzględnienia wątpliwości na korzyść strony skarżącej). Użycie tej konstrukcji jest dopuszczalne w sytuacji, w której po zebraniu wszelkiego dostępnego materiału dowodowego stan faktyczny sprawy będzie niejednoznaczny i budzący wątpliwości. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 K.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 K.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego. Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła, z uwagi m.in. na wystarczające stwierdzenia dowodowe co do ilości i rodzaju odpadów. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.