IV SA/Wa 1045/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi H. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków realizacji projektowanego przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i uchylone nim postanowienie Starosty Powiatowego w M. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Starosta Powiatu w M. odmówił uzgodnienia na rzecz R. J. warunków realizacji projektowanego przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie nieruchomości położonej w N. , gmina H. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], [...], [...] . W wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego przez R. J. od powyższego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] uchyliło postanowienie Starosty M. z dnia [...] lutego 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnianiu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać instalacje do magazynowania lub dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych, wymienione w § 2 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia, z wyłączeniem stacji paliw na gaz płynny. Podkreślono, iż projektowane przedsięwzięcie jest zaliczane do tego rodzaju przedsięwzięć. Realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ( art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Przed wydaniem natomiast przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska (art. 48 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy). Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż stosownie do art. 48 ust. 3 cyt. ustawy, organ występujący o uzgodnienie przedkłada wniosek o wydanie decyzji, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko albo informacje zawierające dane określone w art. 49 ust. 3 , jeżeli sporządzenie raportu nie jest wymagane oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W ocenie Kolegium jeżeli przedłożony raport budzi zastrzeżenia organ uzgadniający obowiązany jest wezwać inwestora do jego uzupełnienia, a w razie niezastosowania się do wezwania organu, organ odmówi uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia. Zaznaczono, iż w niniejszej sprawie uzupełniony przez inwestora raport nadal budzi zastrzeżenia, zawiera bowiem nieścisłości i nieprawidłowości. Okoliczności te zdaniem Kolegium dawały podstawę aby wezwać inwestora do dalszego uzupełnienia przedmiotowego raportu w celu nadania mu waloru wiarygodności i przyjęcia go za podstawę ustaleń faktycznych. W związku zatem, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, stosownie do art. 138 § 2 Kpa Kolegium stwierdziło, iż zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji należało uchylić w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. złożyła H. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W skardze skarżąca wskazała, iż nie znajduje uzasadnienia stanowisko organu odwoławczego, iż Starosta M. orzekający w pierwszej instancji winien wezwać inwestora do uzupełnienia przedłożonego w sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie skarżącej to na organie prowadzącym postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia spoczywa obowiązek przeprowadzenia prawidłowego i rzetelnego postępowania oraz przedłożenia wszystkich wymaganych dokumentów, aby dokonanie takiego uzgodnienia było możliwe. Ponadto skarżąca podkreśliła, iż w rozpatrywanej sprawie strona była wzywana przez organ, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, do uzupełnienia i poprawienia raportu w określonym terminie. Uzupełniony przez inwestora raport wraz z zarzutami i uwagami stron postępowania został przesłany do uzgodnienia. Nierzetelność raportu przedstawiona w zastrzeżeniach i uwagach do raportu, jak podkreśla skarżąca, nie została zakwestionowana przez organ przesyłający wniosek do uzgodnienia. Skoro, jak ustalono i czego nie neguje Kolegium, raport w dalszym ciągu zawiera braki i nieścisłości, w ocenie skarżącej, jedynie organ ochrony środowiska mógł odmówić uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Braki w dokumentacji są natomiast zdaniem skarżącej podstawą do przeprowadzenia ewentualnego postępowania przez organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. skarżąca H. M. oświadczyła, iż jest współwłaścicielką działki nr [...], na skutek spadkobrania po ojcu S. M., który zmarł 8 listopada 2005 r. Poinformowała, iż zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe zakończone postanowieniem stwierdzającym, że spadek po S. M. nabyła żona W. M. oraz dzieci: H. M., W. M., Z. M., R. M. oraz D. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy naruszyły zasadę czynnego udziału stron, o której stanowi art. 10 § 1 Kpa, a w związku z tym także zasadę praworządności (art. 6 Kpa) oraz zasadę obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa). W myśl art. 10 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W rozpatrywanej sprawie Burmistrz Miasta H. w dniu 16 stycznia 2009 r., zwrócił się do Starosty Powiatu M. z prośbą o uzgodnienie warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie nieruchomości położonej w N., gmina H. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], [...]. Stosownie do art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, która na mocy art. 153 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227) ma zastosowanie w niniejszej sprawie, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ właściwy do wydania tej decyzji, uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska. Uzgodnień, o których mowa powyżej dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisów art. 106 Kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Jak wynika z powyższego, organy administracji zobligowane są zapewnić stronom postępowania administracyjnego czynny udział w postępowaniu wszczętym przed organem współdziałającym poprzez realizację obowiązku zawiadomienia stron o wystąpieniu do innego organu z żądaniem współdziałania. Podmioty te mają w postępowaniu przed organem współdziałającym te same uprawnienia procesowe, które służą im w postępowaniu administracyjnym (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004, str. 491). W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, organy administracji nie zapewniły wszystkim stronom postępowania należytych gwarancji procesowych. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu pierwszej instancji nie zostały doręczone wszystkim stronom postępowania administracyjnego. Tym samym z naruszeniem art. 10 § 1 Kpa uniemożliwiono tym podmiotom czynny udział w postępowaniu administracyjnym choćby poprzez złożenie zażalenia na wydane w wyniku współdziałania postanowienie. Należy mieć bowiem na uwadze, iż objęte kontrolą sądu postanowienia organów współdziałających zostały doręczone m.in. W. i S. M.. Jak wynika natomiast z oświadczenia H. M., ojciec skarżącej- S. M. zmarł 8 listopada 2005 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania spadkowego spadek po nim nabyła żona- W. M. oraz dzieci: H. M., W. M., Z.M., R. M. i D. S. Należy podkreślić, iż w zaistniałej sytuacji obowiązkiem organów było podjęcie czynności zmierzających do uaktualnienia kręgu stron postępowania. Zgodnie z art. 30 § 4 Kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Niedopuszczenie następców prawnych do udziału w postępowaniu stanowi naruszenie zasady czynnego w nim udziału stron - art. 10 § 1 Kpa i jest przesłanką do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Przy czym wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia postępowania, a przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kpa nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 1996). W razie ustalenia, iż jedna ze stron zmarła obowiązkiem organu jest zatem poszukiwanie i ustalenie następców prawnych, którym przysługiwałoby prawo wstąpienia do postępowania na prawach stron, gdyż wówczas to ich interesu prawnego będzie dotyczyło postępowanie. Dopiero po ustaleniu aktualnego kręgu stron postępowania organ administracji publicznej może prowadzić dalsze czynności w sprawie. Należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, S. M. uznany został przez organy za stronę postępowania, pomimo, iż w dniu wszczęcia postępowania uzgodnieniowego nie żył. Postanowienie Starosty M. z dnia [...] lutego 2009 r. jak również zaskarżone postanowienie zostało bowiem wysłane W. i S. M. W konsekwencji należy uznać, iż zarówno postanowienie organu pierwszej instancji jak i zaskarżone postanowienie nie zostały doręczone następcom prawnym S. M. Organy administracji publicznej pomimo, iż jedna ze stron postępowania zmarła, nie podjęły jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia jej następców prawnych. Z uwagi na charakter wskazanych uchybień koniecznym było uchylenie zarówno postanowienia organu pierwszej instancji jak i zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w złożonej skardze, za uzasadnione w ocenie Sądu należy uznać stanowisko skarżącej, iż to na organie prowadzącym postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, a nie organie współdziałającym, ciąży obowiązek wezwania inwestora do uzupełnienia ewentualnych braków raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Jak trafnie podnosi skarżąca, błędna jest argumentacja organu odwoławczego przyjmująca, iż rolą organu opiniującego jest wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia raportu, a tym samym odmowa uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia w razie nie zastosowania się do wezwania. Oznaczałoby to bowiem, iż organ opiniujący przejmuje rolę organu prowadzącego postępowanie główne. Należy natomiast wyraźnie podkreślić, iż organ współdziałający uczestniczy w czynnościach już prowadzonego postępowania administracyjnego, wszczętego w trybie art. 61 § 1 Kpa (a więc sprawy zawisłej przed innym organem), uczestnicząc w załatwieniu sprawy, której ono dotyczy, przez wyrażenie stanowiska w zakresie swojej właściwości. Organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie. Stanowisko jakie w formie postanowienia zajmuje nie rozstrzyga co do istoty sprawy i nie kończy jej. Tym samym postępowanie przed organem współdziałającym ma w swej istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ. Mając na uwadze charakter przedmiotowego postępowania, w tym sposób jego wszczynania przyjąć należy, jak trafnie wskazano w skardze, iż ewentualne wezwanie do uzupełnienia braków raportu, ciąży na organie upoważnionym do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprawę ponownie organy podejmą kroki mające na celu ustalenie aktualnego kręgu podmiotów uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu, zapewniając im następnie czynny udział w nim. Ponadto uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy, wobec uznania, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem powołanych przepisów regulujących postępowanie administracyjne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Jednocześnie w oparciu o przepis art. 152 P.p.s.a. Sąd w pkt 2 sentencji orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.