IV SA/Wa 1046/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji zezwalającej na usunięcie drzew oddala skargę Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].03.2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwany dalej także GIOŚ) utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (zwanego dalej także RDOŚ) z dnia [...].06.2012 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji zezwalającej na usunięcie: -180 m2 krzewów, - 8 olch, - 90 wierzb, - 5 klonów, - 3 jesionów, - 2 brzóz, -1 jarząba o podanych w projekcie decyzji obwodach pni, mierzonych na wysokości 130 cm od poziomu gruntu, rosnących w pasie drogowym drogi gminnej nr [...], gmina Z.. Wizja lokalna przeprowadzona [...].05.2012 r. przez główny stwierdziła, że drzewa znajdują się w złej kondycji zdrowotnej i kolidują z planowaną przebudową drogi gminnej. Nie stwierdzono przy tym występowania chronionych gatunków roślin, zwierząt oraz grzybów. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu odmownym wskazał, że przeprowadził ponowne oględziny drzew przewidzianych do wycinki. W ich wyniku stwierdził istnienie potencjalnych siedlisk Pachnicy dębowej (Osmoderma eremita). Chrząszcza dużych rozmiarów, uzależnionego całkowicie od dużych dziupli w obrębie żywych drzew. Zarówno rozwijają się w nich larwy, jak i bytują dorosłe chrząszcze, które niechętnie dokonują dalszych przelotów. RDOŚ stwierdził, że stare, dziuplaste drzewa należą do rzadkości, a więc i Pachnica dębowa staje się coraz rzadsza. Chrząszcz ten występuje na wierzbach. W Polsce objęty jest ścisłą ochroną prawną, zgodnie zaś z załącznikiem II i IV tzw. Dyrektywy Siedliskowej przysługuje mu najwyższy priorytet ochronny. Pachnica dębowa wpisana jest do Europejskiej czerwonej listy chrząszczy saproksylicznych oraz do Polskiej Czerwonej Księgi zwierząt zagrożonych. Mając to na względzie, organ specjalistyczny wskazał na konieczność przeprowadzenia konsultacji z ekspertem przyrodniczym - entomologiem. Potwierdzenie występowania tego gatunku chronionego może bowiem uzasadnić wniosek o wyrażenie zgody na odstępstwo od tego zakazu, w trybie art. 56 ustawy o ochronie przyrody. RDOŚ stwierdził nadto, że prace przy przebudowie należy przeprowadzić w taki sposób, żeby zachować drzewa niepozostające w kolizji z projektowaną inwestycją. Zaakceptował usuniecie drzew i krzewów z rowów przydrożnych, ale stwierdził konieczność pozostawienia w maksymalnym stopniu drzew rosnących na skarpach. Zasugerował rozważenie rozwiązań alternatywnych. Wskazał, że wycinka tak dużej ilości drzew drastycznie zmieni krajobraz i uszczupli siedliska bytujących ptaków. Nasadzenia zastępcze nie poprawią sytuacji, bo przez długi czas ich wartość przyrodnicza będzie dużo niższa. Wyraził również przekonanie, że art. 83 ust. 2a cyt. ustawy nie upoważnia go do uzgadniania projektu zezwolenia jedynie w części, czy też zmiany treści przedkładanego projektu decyzji. Na skutek wniesionego przez Wójta gminy Z. zażalenia - zarzucającego brak podstaw do przeprowadzenia przez organ uzgadniający własnej wizji (naruszenie art. 83 ust. 2c w zw. z art. 90 ustawy o ochronie przyrody oraz z art. 6 K.p.a.), a także naruszenie przez RDOŚ artykułów 7 i 77 K.p.a. - GIOŚ utrzymał to postanowienie w mocy. Stwierdził na wstępie, że organ uzgadniając przedłożony mu projekt decyzji uprawniony jest jedynie do wyrażenia stanowiska w zakresie dopuszczalności usunięcia drzew. Jego rolą jest poszerzenie wiedzy organu prowadzącego postępowanie główne o dodatkowe informacje, znane wyspecjalizowanemu organowi współdziałającemu. Jeśli więc uzna, że wynik oględzin przeprowadzonych w ramach postępowania głównego o wydanie zezwolenia na usuniecie drzew może nie odzwierciedlać stanu faktycznego sprawy, winien przeprowadzić ponowne oględziny tych drzew, na który to obowiązek wskazują właśnie art. 7 i art. 77 K.p.a. Usuniecie drzew zasiedlonych przez gatunek chroniony Pachnicy dębowej wiąże się bowiem z naruszeniem zakazów umyślnego niszczenia jej larw (o ile inwestor nie uzyska specjalnego zezwolenia na przemieszczenie ich z wyciętych drzew do odpowiedniego siedliska) oraz niszczenia siedlisk tego owada. W takiej sytuacji przed wycięciem drzew na wnioskodawcy ciąży obowiązek uprzedniego wystąpienia o wydanie zezwolenia na odstępstwo od wskazanych zakazów z zakresu ochrony gatunkowej, co stanowi zagadnienie wstępne względem zgody na usuniecie drzew. GIOŚ wyjaśnił nadto, że 27 wierzb przydrożnych, spośród przewidzianych do usunięcia, posiada parametry sprzyjające występowaniu Pachnicy dębowej, a więc stanowią potencjalne jej siedlisko. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że nie zawsze możliwe jest jednoznaczne stwierdzenie występowania gatunku chronionego. Mają na to wpływ: pora roku, w której dokonywane są oględziny, tryb życia gatunku, podobieństwo do innych gatunków. Oznaczenie zaś larwy do gatunku wymaga specjalistycznej wiedzy i doświadczenia w zakresie identyfikacji chrząszczy bytujących w próchnowiskach. Zachowanie zasady przezorności wymagało więc poczynienia ścisłych ustaleń co do występowania tego gatunku, przy współpracy z entomologiem. Wnioskodawca winien więc przeprowadzić prawidłową inwentaryzację na obecność gatunku chronionego w drzewach przeznaczonych do usunięcia. GIOŚ zaznaczył nadto, że organ główny (Starosta P.) nie dołączył wniosku gminy Z., a załączony rysunek nie wskazuje położenia drzew przeznaczonych do wycięcia, a jedynie odcinek przedmiotowej drogi gminnej, co wyklucza ocenę kolizji poszczególnych drzew z planowaną inwestycją. Brak jest nadto informacji jakie prace planuje się wykonać w ramach przebudowy drogi. Nie każda przebudowa drogi musi się bowiem wiązać z jej poszerzeniem. Jednocześnie GIOŚ wyjaśnił, że w razie potrzeby organ uzgadniający może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, do czego umocowanie znajduje się w art. 106 § 4 K.p.a. Potrzeba taka w rozpatrywanej sprawie zachodziła. We wniesionej skardze Wójt gminy Z. zarzucił, podobnie jak w zażaleniu brak podstaw prawnych do dokonywania przez organ uzgadniający oględzin, zaznaczając że są do tego uprawnieni jedynie wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Nadto wskazał, że dla odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji zezwalającej na usuniecie drzew oraz krzewów nie jest wystarczające jedynie domniemanie występowania gatunku chronionego (Pachnicy dębowej). Organ winien szczegółowo ustalić stan faktyczny sprawy, a nie kierować się podejrzeniami. Winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku, by ustrzec się zarzutu naruszenia artykułów: 80, 77 § 1 oraz 7 K.p.a. W tym celu powinien skorzystać z opinii biegłego, zgodnie z art. 84 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie naruszyło przepisów obowiązującego prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że organ uzgadniający, jakim w rozpatrywanej sprawie był RDOŚ, jest uprawniony do weryfikacji - w zakresie pozostającym w jego właściwości - stanowiska zajętego w sprawie przez organ prowadzący postępowanie główne i wyrażonego w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji (tu decyzji zezwalającej na usuniecie drzew w związku z zamiarem realizacji inwestycji drogowej). Podstawę do tego typu czynności stanowi niewątpliwie art. 106 § 4 K.p.a. Niejednokrotnie kompetencja do dokonania uzgodnienia, zwłaszcza w kwestiach ochrony środowiska, bardzo wrażliwych i ściśle regulowanych przez prawodawstwo unijne, będzie stwarzała konieczność poczynienia własnych ustaleń, także w oparciu o wizje w terenie, w celu zweryfikowania stanowiska organu głównego, niewyspecjalizowanego w tym zakresie. Działania takie są nie tylko dopuszczalne, ale niejednokrotnie wręcz konieczne. Pachnica dębowa występuje na wierzbach. W Polsce objęta jest ścisłą ochroną prawną, zgodnie zaś z załącznikiem II i IV tzw. Dyrektywy Siedliskowej przysługuje jej najwyższy priorytet ochronny. Pachnica dębowa wpisana jest do Europejskiej czerwonej listy chrząszczy saproksylicznych oraz do Polskiej Czerwonej Księgi zwierząt zagrożonych. Lakoniczny protokół oględzin z [...].05.2012 r., czynił zatem zasadnym zweryfikowanie stanowiska zajętego w projekcie decyzji przedstawionej do uzgodnienia. W tym celu uzgadniający organ specjalistyczny uprawniony był do przeprowadzenia własnych ustaleń w terenie. Nie oznacza to jednak, jak sugeruje strona skarżąca, że na organie uzgadniającym spoczywał obowiązek powołania biegłego, na okoliczność występowania na tym terenie Pachnicy dębowej, w celu jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii. Działanie takie nie jest rolą organu uzgadniającego. Obowiązek wyjaśnienia tej kwestii spoczywa na wnioskodawcy. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, ustalenie faktu występowania tego gatunku chronionego stanowi zagadnienie wstępne względem żądanego uzgodnienia usunięcia drzew. W razie bowiem występowania tego chrząszcza w próchnowiskach wierzb przewidzianych do usunięcia w związku z planowaną inwestycją drogową, powstanie uprzednia konieczność uzyskania zezwolenia na odstępstwo od zakazów z zakresu ochrony gatunkowej w trybie art. 56 ustawy o ochronie przyrody. Usuniecie drzew zasiedlonych przez ten gatunek chroniony wiąże się z naruszeniem zakazów umyślnego niszczenia jej larw (o ile inwestor nie uzyska specjalnego zezwolenia na przemieszczenie ich z wyciętych drzew do odpowiedniego siedliska) oraz niszczenia siedlisk tego owada. Nie jest przy tym trafne stanowisko strony skarżącej, że przeszkodą do uzgodnienia nie mogła być jedynie potencjalna możliwość występowania na przedmiotowym terenie tego, objętego ochroną chrząszcza. Stanowisku temu przeczą obowiązujące regulacje unijne implementowane do prawodawstw krajowych, w tym także do polskiego porządku prawnego. Niewątpliwie znajduje tu zastosowanie zasada przezorności (art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), która nakazuje podjecie działań zapobiegawczych zawsze wówczas, gdy nie jest dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko. Wykazanie tego braku negatywnego oddziaływania nie stanowi przy tym obowiązku organu uzgadniającego, a jest obowiązkiem podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność. Organ uzgadniający, jako posiadający wiedzę specjalistyczną w zakresie ochrony środowiska, ma zatem obowiązek wskazać na potencjalnie istniejące zagrożenia, które w jego ocenie, wykluczają na obecnym etapie dokonanie uzgodnienia, bez uprzedniego dokładnego wyjaśnienia tych kwestii przez wnioskodawcę. GIOŚ wyjaśnił, że 27 wierzb przydrożnych, spośród przewidzianych do usunięcia, posiada parametry sprzyjające występowaniu Pachnicy dębowej, a więc stanowią potencjalne jej siedlisko. Zauważył jednocześnie, że nie zawsze możliwe jest jednoznaczne stwierdzenie występowania gatunku chronionego. Mają na to wpływ: pora roku, w której dokonywane są oględziny, tryb życia gatunku, podobieństwo do innych gatunków. Przyporządkowanie zaś larwy do gatunku wymaga specjalistycznej wiedzy i doświadczenia w zakresie identyfikacji chrząszczy bytujących w próchnowiskach. Organ uprawniony był zatem do konkluzji, że zachowanie zasady przezorności wymagało poczynienia ścisłych ustaleń co do występowania tego gatunku, a pomocna winna okazać się współpraca z entomologiem. Wnioskodawca zobowiązany był zatem do przeprowadzenia prawidłowej inwentaryzacji, na obecność gatunku chronionego w drzewach przeznaczonych do usunięcia. Należy mieć na uwadze, że uzgodnienia takie nie są jedynie formalnością. Mają bardzo istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony przyrody. Uzgodnieniu podlega projekt decyzji jako całość i organ uzgadniający nie jest uprawniony do przeredagowania przedłożonego mu do uzgodnienia projektu decyzji zezwalającej na usuniecie drzew. Na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek starannego dopełniania wymogów wynikających z obowiązujących przepisów prawa. W tym do przedstawienia szczegółowej mapy danego terenu, z naniesieniem położenia drzew przewidzianych do usunięcia, względem linii rozgraniczających przebudowywanej drogi. Służyć to ma ocenie przez organ uzgadniający zasadności i niezbędności ich zniszczenia, a więc ewentualnej kolizji z zamierzoną inwestycją. W tym celu konieczny jest nadto dokładny opis zamierzonego przedsięwzięcia drogowego. Również wskazanych obowiązków nie dopełniono w rozpatrywanej sprawie. W tym stanie rzeczy, stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji należało uznać za trafne. Zostało ono prawidłowo uzasadnione, zgodnie w wymogami wynikającymi z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a., a nadto zakres czynności podjętych przez organy obu instancji w ramach uzgodnienia nie wykraczał poza ramy art. 6 K.p.a. w zw. z art. 106 § 4 K.p.a. Nie doszło więc, wbrew stanowisku strony skarżącej, do naruszenia art. 83 ust. 2c w zw. z art. 90 ustawy o ochronie przyrody. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.