IV SA/Wa 1048/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał,, sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2006 r. sprawy ze skargi G. D. na postanowienie Głównego Inspektora Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania świadectwa kwalifikacji nasion 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Głównego Inspektora Odnowy Roślin i Nasiennictwa na rzecz skarżącego G. D. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 48 ust.1 i art. 51 ustawy z dnia 24 lipca 1995 r. o nasiennictwie (Dz. U. z 2001 roku Nr 53, poz. 563), po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego G. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] sierpnia 2003 r. dotyczącego odmowy wydania świadectwa kwalifikacji nasion, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa podniósł, iż świadectwo z oceny materiału siewnego, w tym świadectwo kwalifikacji nasion wydawane jest stosownie do art. 51 ustawy o nasiennictwie z dnia 24 listopada 1995 r. (Dz. U z 2001 r. Nr 53 poz. 563 ze zm.) przez właściwy organ Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa na podstawie wyników oceny laboratoryjnej materiału siewnego będącego w posiadaniu tego organu. W tej sytuacji świadectwo kwalifikacji nasion, odzwierciedlające stan jakości tego materiału nie można utożsamiać z indywidualnym aktem władczym organu administracji określającym prawa i obowiązki stron, jakim jest decyzja administracyjna. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że osoba żądająca wydania świadectwa z oceny laboratoryjnej materiału siewnego nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, a w związku z tym nie ma zastosowania art. 104 kpa. Stosownie do treści art. 4 ustawy o nasiennictwie, w sprawach wydawania świadectw z oceny materiału siewnego mają, zdaniem organu, zastosowanie przepisy kpa dotyczące wydawania zaświadczeń. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów i wraz ze zmianą tych faktów zaświadczenie staje się nieaktualne, co znajduje odzwierciedlenie w art. 60 ust 3 ustawy o nasiennictwie, zgodnie z którym jeżeli organ Inspekcji stwierdzi inną jakość materiału siewnego w stosunku do oceny pierwotnej to wystawia nowe świadectwo. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 54 ust 2 ustawy o nasiennictwie został upoważniony do opracowania zasad oraz metod oceny i kontroli materiału siewnego. W związku z tym wydał zasady i metody oceny materiału siewnego. Opracowanie to nie jest aktem normatywnym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP jednakże jest wiążące organy Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa przy dokonywaniu oceny materiału siewnego. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa ustalił, że skarżący zgłosił do oceny laboratoryjnej próby materiału siewnego życicy trwałej odmiany GRILLA o nr partii [...] i [...] pobrane, w ocenie organu, niezgodnie z zasadami pobierania prób materiału siewnego opracowanymi przez organ. Zgodnie z tymi zasadami maksymalna masa partii życicy trwałej może wynosić 10 000 kg + 5%. W związku z tym pobieranie prób materiału siewnego do oceny laboratoryjnej z partii o masie 12 000 kg jest niedopuszczalne. Organ odwoławczy podsumowując stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo odmówił wydania świadectwa kwalifikacji nasion dla materiału siewnego życicy trwałej odmiany GRILLA dla partii o nr [...] o masie 12 000 kg i nr [...] o masie 12 000 kg. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł G. D.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 4 ustawy o nasiennictwie oraz art. 107 i 219 kpa polegające na przyjęciu, iż władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie jest decyzja administracyjną w rozumieniu powołanego przepisu, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu, co do istoty sprawy, winno nastąpić wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. W formie zaświadczenia bowiem, organ może jedynie stwierdzić stan swojej wiedzy na podstawie posiadanych dokumentów. Ponadto skarżący wskazał na naruszenie art. 54 ust 2 pkt 1 ustawy o nasiennictwie przez przyjęcie, iż powołany przepis stanowi uprawnienie dla organu do ustalenia maksymalnej masy partii oraz wielkości prób pobieranych do badań laboratoryjnych, wbrew przepisom ustawy nie zawierających w tym zakresie żadnych ograniczeń. Zarzucił naruszenie art. 6, 7, 77 i 104 kpa polegające na nie powołaniu materialno-prawnej podstawy rozstrzygnięcia przez co pozbawiono skarżącego jak i Sąd możliwości oceny jej poprawności i nie wyczerpano ustawowych wymogów przewidzianych dla konstrukcji decyzji i jej uzasadnienia. Naruszenie art. 28 kpa polegające na przyjęciu, iż skarżący nie jest stroną postępowania oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez wydanie postanowienia bez podstawy materialno-prawnej, co narusza zasadę praworządności określoną przepisem art. 6 kpa, w sytuacji gdy organ administracji publicznej winien działać w granicach prawa pozytywnego, które wskazać i uzasadniać musi w rozstrzygnięciu. Ponadto skarżący wskazał, iż w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisów określających wielkość partii nasion materiału siewnego, z której można pobrać próbki do oceny laboratoryjnej. Postanowień takich nie zawiera ustawa o nasiennictwie ani też rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 sierpnia 2001 r. w sprawie rejestracji odmian i udzielania ochrony wyłącznego prawa do odmiany oraz wytwarzania i kontroli materiału siewnego (Dz. U. Nr 108, poz 1184 ze zm.). Wspomniane rozporządzenie określa tylko sposób pobierania próbek materiału siewnego w zależności od wielkości partii nasion i nie zawiera żadnych ograniczeń co do wielkości partii, z jakiej może być pobrana próba do oceny poszczególnych gatunków roślin. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, dlatego z formalnego punktu widzenia nie znajduje uzasadnienia stosowanie dla określenia masy partii nasion przepisów Międzynarodowego Związku Oceny Nasion (ISTA), co najmniej z powodu, iż Polska nie jest formalnie członkiem Unii Europejskiej i powołane przepisy prawa unijnego nie mają mocy wiążącej i nie są prawem obowiązującym. Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 54 ust. 2, którego zapis podważa skarżący, Główny Inspektor opracował i wydał "Zasady i metody oceny materiału siewnego", które określają, że w ocenie materiału siewnego obowiązują metody opracowane przez Międzynarodowy Związek Oceny Nasion (ISTA), którego Polska jest członkiem od 1924 r. Akt ten wiąże organy Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa oraz działające z jej upoważnienia podmioty do dokonywania oceny materiału siewnego zgodnie z tymi zasadami. Metody oceny laboratoryjnej materiału siewnego opracowane przez ISTA stosowane są w laboratoriach urzędowych i zakładowych, znajdujących się pod urzędowym nadzorem. Wykonywanie analiz według jednolitych metod oceny we wszystkich laboratoriach gwarantuje porównywalność wyników oceny materiału siewnego nasion zarówno w obrocie krajowym i pochodzących z importu. Ponadto zasady te umożliwiają polskim przedsiębiorcom wytwarzanie materiału i jakości uznawanej nie tylko w Europie ale na wszystkich kontynentach. Skarżący zgłosił do oceny laboratoryjnej próby materiału siewnego życicy trwałej odmiany GRILLA o nr partii [...] i [...] pobrane niezgodnie z zasadami pobierania prób materiału siewnego. Maksymalna bowiem masa partii życicy trwałej może wynosić 10 000 kg + 5%. W związku z tym pobieranie prób materiału siewnego do oceny laboratoryjnej z partii o masie 12 000 kg jest niedopuszczalne. Organ podniósł, iż życica trwała odmiany GRILLA została zgłoszona przez skarżącego na międzynarodową listę odmian Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD). Zgłoszenie to jest dobrowolne i oznacza, że wytwarzanie materiału siewnego tej odmiany będzie przebiegało zgodnie z systemem kwalifikacyjnym OECD, w skład którego wchodzi ocena laboratoryjna, w tym próbobranie, zgodnie ze wspomnianymi metodami ISTA. Umowa ratyfikacyjna między Polską a OECD została podpisana w 1996 r. Główny Inspektor Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa podkreślił, iż organ I instancji postąpił słusznie odmawiając wydania świadectwa kwalifikacji nasion dla materiału siewnego życicy trwałej odmiany GRILLA dla partii o nr [...] o masie 12 000 kg i nr [...] o masie 12 000 kg. Ocena laboratoryjna prób materiału siewnego pobranego z partii o zawyżonej masie niezgodnie z metodyką wskazaną przez organ odwoławczy może spowodować zafałszowanie wyników tej oceny. Wyrokiem z dnia 28 marca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2004 r. oddalający skargę G. D.. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 13 § 2 P.p.s.a. do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art.134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 ustawy P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonując ponownie kontroli legalności kwestionowanego postanowienia należy stwierdzić, że rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należało dokonać na podstawie przepisów ustawy o nasiennictwie z dnia 24 listopada 1995 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 53 poz. 563, ze zm.) bowiem ten akt obowiązywał w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Stosownie do treści art. 4 powołanej ustawy do postępowania w sprawach regulowanych w ustawie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Wskazana ustawa reguluje sprawy m. in. wytwarzania, obrotu oraz oceny i kontroli materiału siewnego wobec czego przepisy kpa mają w tych sprawach zastosowanie. Ocena i kontrola materiału siewnego jest przedmiotem regulacji rozdziału V ustawy, której art. 48 mówi o wydawaniu świadectw o uznaniu lub nieuznaniu go za materiał siewny kwalifikowany, warunkowo kwalifikowany, standardowy, handlowy lub za mieszankę materiału siewnego. Świadectwo "o uznaniu" lub "nieuznaniu" materiału za materiał siewny określonej kategorii wydaje się na wniosek zainteresowanego na podstawie wyników oceny materiału siewnego, a ponadto określa się w nim termin ważności, który może być przedłużony. Te elementy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują na określoną formę rozstrzygnięcia jaką jest decyzja administracyjna. Podzielając to stanowisko należy wskazać, iż w doktrynie istnieje pogląd, zgodnie z którym w sytuacji gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej lecz nie określają formy rozstrzygnięcia sprawy, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Koniecznym jednak warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Decyzja – jako akt administracyjny w formie procesowej – wydawana jest w prawnie unormowanym postępowaniu z zespołem gwarancji procesowych i zawarowaniem drogi weryfikacji rozstrzygnięcia sprawy. Należy jednak zwrócić uwagę na treść art. 59 ustawy o nasiennictwie, który wprowadza możliwość ponownej oceny i wydania nowego świadectwa w przypadku gdy zainteresowany nie zgadza się z ustaleniami świadectwa wydanego przez kwalifikatora, który dokonał oceny polowej lub oceny cech zewnętrznych materiału siewnego albo z ustaleniami świadectwa wystawionego na podstawie oceny laboratoryjnej. Przepis ten daje możliwość kontroli i obrony praw wnioskodawcy. Zaświadczenie wydaje się jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia (art. 217 i 219 kpa). Takie ujęcie przepisów oraz stan faktyczny w niniejszej sprawie mogą wprowadzić wątpliwości co do prawnej formy jej rozstrzygnięcia. Jednakże, mając na uwadze przyjętą w doktrynie definicję decyzji administracyjnej należy zauważyć, iż decyzję administracyjną, jako konkretyzację prawa, rozumieć można jako akt stosowania prawa oderwany od pojęcia "woli organu administracyjnego". Organ odwoławczy rozpatrując zażalenie skarżącego pominął również fakt, iż organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu "odmówił wydania oceny laboratoryjnej" podczas gdy nie było podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia. Ocena materiału siewnego obejmuje m. in. sprawdzenie jakości siewnej nasion zwane "oceną laboratoryjną". Na podstawie wyników oceny materiału siewnego wydaje się świadectwo o uznaniu lub nieuzaniu go za materiał siewny kwalifikowany, warunkowo kwalifikowany, standardowy, handlowy lub za mieszankę materiału siewnego. Skarżący pismem z dnia 10 maja 2003 r. złożył wniosek o ocenę laboratoryjną materiału siewnego życicy trwałej odmiany GRILLA oraz w przypadku zgodności wyników oceny z wymaganiami określonymi w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rejestracji odmian i udzielania ochrony wyłącznego prawa do odmiany oraz wytwarzania i kontroli materiału siewnego o wydanie "świadectw kwalifikacji nasion" dla stopnia K2 dla poszczególnych partii. Tymczasem Wojewódzki Inspektor Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa w L. "odmówił wydania świadectwa oceny laboratoryjnej", co nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Odnosząc się do kwestii zastosowania przepisów Międzynarodowego Związku Oceny Nasion (ISTA) dla określania masy partii nasion należy stwierdzić, iż istotnie z treści art. 54 ust 2 pkt 1 wynika uprawnienie dla Głównego Inspektora Ochrony Nasion i Nasiennictwa do opracowania we współpracy z zainteresowanymi jednostkami naukowymi i badawczo-rozwojowymi zasad oraz metod oceny i kontroli materiału siewnego. Ustalenie zasad oraz metod oceny i kontroli materiału siewnego nie może jednak wychodzić poza ramy ustawowe określone przepisami ustawy o nasiennictwie. W dacie wydania bowiem zaskarżonego postanowienia Polska nie była członkiem Unii Europejskiej. Jednakże warto zwrócić uwagę na fakt, iż od 1996 r. Polska jest członkiem Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), która akceptuje wspomniane metody ISTA. Fakt ten został jednak pominięty w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustawa z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie (Dz. U. z 2003 r. Nr 137 poz. 1299 ze zm.) w art. 46 wskazuje już, iż pobieranie próbek i ocenę laboratoryjną przeprowadza się zgodnie z metodyką określoną przez ISTA lub Europejską Śródziemnomorską Organizację Ochrony Roślin (EPPO) jednakże akt ten nie obowiązywał w czasie orzekania przez organy administracji. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, będąc związanym wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy P.p.s.a., orzekał jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 ustawy P.p.s.a.