IV SA/Wa 1049/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2008 r. sprawy ze skargi M. Z. i P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] września 2007 roku nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy G. decyzją z [...] września 2007r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...], obręb M., gmina G. W uzasadnieniu decyzji organ wykazał, że żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana kompleksem budynków szeregowych, tym samym nie mógł określić wymagań dla wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Analizowany teren jest użytkowany obecnie rolniczo z zabudową ekstensywną. Wielkość działek sąsiednich oscyluje między 0,69 ha, a 0,75 ha. Również działki po przeciwnej stronie drogi gminnej i planowanej inwestycji są duże oraz zabudowane budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi z zabudową gospodarczą. Proponowany więc przez inwestora podział na działki o powierzchni 200-400 m2 i zabudowa szeregowa budynkami jednorodzinnymi na tym obszarze - w ocenie organu - jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. określającego sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu [...]. Powyższe czyni niemożliwym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy z racji niespełnienia przesłanki z pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po rozpatrzeniu odwołania - decyzją z [...] kwietnia 2008r. utrzymało w mocy wyżej przedstawioną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu aktu organ odwoławczy podzielił stanowisko organ pierwszej instancji zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Nadto podkreślił, że argumenty swobodnego korzystania z nieruchomości oraz interesu inwestycyjnego zawarte w odwołaniu, o ile słuszne są z punktu widzenia inwestora, o tyle nie mogą być przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Podkreślił, iż na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nastąpiło ograniczenie swobodnego korzystania z gruntu. Ustawa ta bowiem określa przeznaczenie i zakres korzystania z nieruchomości gruntowej przez tworzenie planów miejscowych określających przeznaczenie gruntów. W przypadku braku takiego planu, przeznaczenie i sposób korzystania z gruntów określa decyzja w sprawie warunków zabudowy. M. Z. i P. L. - w skardze złożonej do Wojewódzkiego SąduAdministracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję organu drugiej instancji -wnieśli o uchylenie zaskarżonego aktu. Zarzucili naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Podnieśli, iż organ stosując przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego nie uwzględnił ich celu. Zdaniem skarżących tym celem - zgodnie z art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -jest utrzymanie i zapewnienie m. in. ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych. Rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy muszą uwzględniać prawo własności, które może oczywiście być ograniczone, ale w stopniu proporcjonalnym do potrzeb wynikających z interesu publicznego. Według skarżących plany inwestycji polegającej na zabudowie szeregowej nie tylko podniosłyby walor architektoniczny okolicy, ale i wyszłyby naprzeciw potrzebom społecznym (zapotrzebowaniu na mieszkania w okolicach W.) oraz stanowiłyby dodatkowy bodziec do "aktywizacji gminy" (przez napływ nowych mieszkańców generujących wpływ z opłat lokalnych i podatków, rozwój miejscowego handlu i usług). Zatem z punktu widzenia interesu społecznego organ powinien poprzeć wnioskowaną przez nich inwestycję. Zauważyli także, iż z winy organów samorządu terytorialnego od lat nie jest wdrożona procedura planistyczna, która objęłaby teren planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, z przyczyn które wziął pod uwagę z urzędu. W konsekwencji uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2008r., jak również utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy G. z [...] września 2007r., naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej. Podstawą utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było podzielenie jego stanowiska odnośnie niespełniania przez zaplanowaną przez skarżących budowę warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: ustawa o p.z.p.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy o p.z.p. Jednym z nich, uregulowanym w punkcie 1 powołanego przepisu, a zarazem stanowiącym, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jesttzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jest jej zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzna decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Tak więc decyzja, oprócz części tekstowej, powinna zawierać część graficzną obrazującą linie rozgraniczające teren inwestycji, jak i załączniki obrazujące warunki analizy w postaci tekstowej i graficznej. Przekładając powyższe na stan przedmiotowej sprawy - w ocenie Sądu - w sprawie nie tylko doszło do naruszenia wymienionych przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ale i również przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, iż organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przy tym Sąd miał na uwadze, że przedmiotem badania jest decyzja odmawiająca warunków zabudowy. Niemniej jednak, aby dojść do wniosku, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest niemożliwe ze względu na niespełnienie któregokolwiek z warunków jakie wymienia art. 61 ust. 1 p.z.p. organ musiał je najpierw przeanalizować. Zaś dla przeprowadzenia takiej analizy niezbędnym było prawidłowe sporządzenie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy zawierającej część tekstową i graficzną oraz tzw. analizy terenu otaczającego inwestycję w formie tekstowej i graficznej. Analiza (tak tekstowa, jak i graficzna) jaką organ pierwszej instancji sporządził w sprawie nie odpowiada wymogom wynikającym z cytowanego rozporządzenia. Po pierwsze, jak wynika z analizy graficznej, obszar analizowany nie został wyznaczony wokół działki nr [...], będącej przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, czyli zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 ustawy o p.z.p. Analizą w ogóle nie objęto terenu znajdującego się poniżej punktów H i G, czyli począwszy od działki nr [...] w dół. W efekcie oznacza to, iż granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone, jak stanowi przepis, wokół działki inwestycji nr [...] w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość jej frontu, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, do tego nie na kopii mapy zasadniczej czy na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000 (o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy p.z.p.). Również część graficzna decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie spełnia wymogów mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. Nadto analiza tekstowa została określona jako "część tekstowa analizy urbanistycznej do wniosku" inwestorów, zamiast jako "załącznik do decyzji". Zaś mapa przedstawiająca - w ocenie Sądu - linie rozgraniczające teren inwestycji została nazwana "załącznikiem do analizy urbanistycznej", natomiast winna ona stanowić część graficzną decyzji. Wykazane uchybienia dowodzą, że stanowisko organów, iż wnioskowana zmiana w zagospodarowaniu terenu obejmującego działkę nr [...] odbiega od cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, czyli braku spełnienia warunku z pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy o p.z.p., jest przedwczesne. Obowiązkiem więc organu pierwszej instancji, przed ponownym podjęciem w sprawie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, jest sporządzenie prawidłowej analizy tekstowej i graficznej, tj. odpowiadającej przepisom ww rozporządzenia. Dalej należy zauważyć, iż w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich. Zatem obowiązkiem organu - zgodnie z zasadą ogólną unormowaną w art. 10 K.p.a. - jest zapewnienie czynnego udziału stronom w każdym stadium kontrolowanego postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek ten organ winien zacząć realizować od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, przez zawiadomienie wszystkich stron o wskazanej czynności (art. 61 § 4 K.p.a.). Przy tym dla realizacji omawianej zasady bez znaczenia jest końcowy wynik postępowania, to znaczy czy w efekcie przeprowadzonego postępowania doszło do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, czy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (jak w sprawie), jako że wskazany obowiązek organ winien realizować od chwili wszczęcia postępowania, kiedy jeszcze nie ma wiedzy o sposobie jego zakończenia. Uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), a zarazem podstawę do uchylenia decyzji kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym niezależnie od zaistnienia innych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, iż działka będąca przedmiotem wniosku o warunki zabudowy graniczy bezpośrednio nie tylko z działkami nr [...] i[...], których właścicielom zapewniono czynny udział w postępowaniu, ale i z działką nr [...], której właściciela pozbawiono udziału w sprawie. Zatem dopuszczono się naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jak już wyżej zauważono omówione naruszenia same w sobie są przesłanką uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, niemniej jednak Sąd uznał za stosowne również wykazanie innych uchybień, ocenionych jako naruszenia art. 33 § 3, art. 63 § 2 i § 3 oraz art. 64 § 2 K.p.a., ale nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy. Otóż, wniosek o ustalenie warunków zabudowy - jak wynika z nagłówka pisma - został złożony przez M. Z. i P. L., natomiast podpisała go tylko wnioskodawczyni (skarżąca). Tożsama sytuacja miała miejsce w przypadku złożonego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W przedstawionych sytuacjach obowiązkiem organów było wyjaśnienie, czy skarżąca wnosi o ustalenie warunków zabudowy (wnosi odwołanie) w imieniu własnym, jak i skarżącego - będąc jego pełnomocnikiem. Jeżeli w wyniku uzyskanych wyjaśnień, skarżąca potwierdziłaby fakt działania również w imieniu skarżącego, obowiązkiem organów było zobowiązanie jej do złożenia pełnomocnictwa - w terminie siedmiu dni - pod rygorem pozostawienia podania (odwołania) bez rozpoznania. W przeciwnym razie organy winne byłyby wezwać skarżącego do podpisania wniosku i odwołania. Nie mogły więc samoistnie, pomimo braku pełnomocnictwa lub podpisu, potraktować wniosku jako złożonego przez obydwojga skarżących, czy odwołania jako złożonego jedynie przez skarżącą. Sąd - z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, odpowiadającego zasadom ogólnym i postępowania dowodowego unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego - uznał odnoszenie się do merytorycznej treści skargi za przedwczesne. Organy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zastosują się do wytycznych sformułowanych w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.