IV SA/Wa 1049/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę IV SA/Wa 1049/15 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].02.2015 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].01.2015 r. nr [...], w której Starosta 1. zezwolił P. Spółka Akcyjna z siedzibą w miejscowości [...] (zwanej dalej P.. S.A.), na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, położonej w miejscowości [...], gmina K., uregulowanej w księgach wieczystych KW nr: [...] i [...], prowadzonych przez Sąd Rejonowy w S. IV Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowiącej własność J. R., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o pow. 1,5252 ha i nr [...] o pow. 1.1092 ha, w celu założenia i przeprowadzenia przez te działki napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [...] oraz podwieszenia przewodów linii elektroenergetycznej na wysokości nie mniejszej niż 8.5 m, w obszarze pasa technologicznego o szerokości 70 m (35 metrów od osi linii w obie strony), którego powierzchnia wynosi odpowiednio - dla działki nr [...] -1511 m2, dla działki nr [...] - 1980 m2. 2. nadał wydanej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Poprzednia decyzja, pozwalająca na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia I. instancji w związku z wyeliminowniem z obrotu prawnego pierwotnej decyzji dotyczącej prawa ograniczenia własności tej nieruchomości. Starosta [...] po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego i powtórnym rozpatrzeniu wniosku P. S. A. z dnia [...].04.2014 r. decyzją z dnia [...].01.2015 r. ponownie ograniczył prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Następnie zaś decyzją z dnia [...].01.2015 r. ponownie zezwolił spółce P. S.A. na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości, w celu założenia i przeprowadzenia przez tę nieruchomość przewodów (linii energetycznej 400 kV relacji [...]), służących do przesyłu energii elektrycznej oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Starosta [...] uwzględniając wskazania zawarte w decyzji uchylającej Wojewody [...] z dnia [...].10.2014 r., decyzją z dnia [...].01.2015 r. orzekł o ograniczeniu prawa własności przedmiotowej nieruchomości, w celu założenia i przeprowadzenia przez tę nieruchomość przewodów służących do przesyłu energii elektrycznej. Następnie zaś decyzją z dnia [...].01.2015 r. zezwolił na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości w ramach przedmiotowej inwestycji i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda uznał za trafne i uzasadnione stanowisko Starosty [...], że realizowane przez Wnioskodawcę przedsięwzięcie jest celem publicznym i inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto jest inwestycją o znaczeniu międzynarodowym, państwowym oraz ważnym dla wspólnoty samorządowej. Z tego też względu zasadnie zastosowano art. 108 K.p.a. i decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wchodzi ona w skład projektu połączenia elektroenergetycznego "Polska – [...]", współfinansowanego w ramach działania 10.1 Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, Priorytet X z funduszy Unii Europejskiej i ma zostać zrealizowana w I. kwartale 2015 r. Wojewoda powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że konieczność wykorzystania środków budżetowych Unii Europejskiej uznawana jest za przesłankę zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Stwierdził wobec tego, że pokrycie kosztów realizacji tej inwestycji ze środków Unii Europejskiej leży w interesie społecznym, a więc stanowi nie tylko ważny interes gospodarczy spółki akcyjnej P., ale i Państwa. Zakończenie inwestycji w terminie umożliwi sfinansowanie znacznej części kosztów ze środków unijnych, co odciąży budżet Spółki z konieczności pokrycia całości kosztów inwestycyjnych. Interes społeczny dla członków wspólnoty samorządowej gminy polega natomiast przede wszystkim na zapewnieniu lokalnego bezpieczeństwa energetycznego, co bezpośrednio wpływa na potencjalną lokalizację przyszłych inwestycji gospodarczych. Zarzuty zawarte w odwołaniu, dotyczące kwestionowania interesu społecznego, Wojewoda uznał zatem za pobawione podstaw. Wobec tego ustalił, że kwestionowana decyzja Starosty nie narusza art. 124 ust. 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.) jak również przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.). Zajmując stanowisko co do zarzutów odwołania, tyczących prowadzonego postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i stosowania zapisów miejscowego planu, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. - stwierdził, że do tych kwestii ustosunkował się w decyzji nr [...] z dnia [...].02.2015 r. - dotyczącej tego zagadnienia, uznając je za nieuzasadnione, jako że nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego jak i procedury administracyjnej. We wniesionej skardze J. R. zarzucił naruszenie: 1/zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie - wyrażonej art. 6 K.p.a. zasady praworządności, stanowiącej odzwierciedlenie art. 7 Konstytucji RP, - wyrażonych w art. 7 K.p.a. zasad: kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w związku z art. 77 i nast. K.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego niewłaściwą ocenę; 2/ naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 124 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 108 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, które doprowadziło do nieuzasadnionego utrzymania w mocy decyzji zezwalającej spółce P. S.A. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącej w celu założenia i przeprowadzenia przez te działki napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [...]. Skarżący zarzucił, że w uzasadnieniu decyzji Wojewody brak jest w zasadzie próby odniesienia się do poszczególnych podnoszonych przez Skarżącego kwestii, w tym w szczególności do zarzutu wydania skarżonej decyzji z naruszeniem art. 124 ust. 1a u.g.n., a mianowicie wydania jej w sytuacji, gdy decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowych nieruchomości z dnia [...].01.2014 r. "była jeszcze nieistniejąca" tj. nie została doręczona stronom. Skarżący podniósł, że wskazywał także, iż przedmiotowa decyzja Starosty [...] została wydana z uwzględnieniem jedynie interesów inwestora (utrata ewentualnego dofinansowania z Unii), natomiast bez jakiejkolwiek próby ujęcia w jej uzasadnieniu czy też rozważenia jego interesów, jako właściciela nieruchomości. Nadmienił także, iż ustalenia związane z budową przedmiotowej linii, w tym w szczególności jej przebiegu, miały miejsce już w 2011 r., kiedy wydano decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...].10.2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowej inwestycji. Skarżący natomiast do końca 2013 r. nie został przez inwestora powiadomiony o zamiarze realizacji tej inwestycji. Nie było też rozmów prowadzących do uzyskania jego zgody oraz co do wysokości odszkodowania za takie ograniczenie. Przedsiębiorstwo energetyczne już w 2011 r. prowadziło natomiast negocjacje w tym przedmiocie z jego sąsiadami. Skarżący poinformował także, iż jest jedną z nielicznych w tych okolicach osób, które na swoich gruntach prowadzą specjalistyczną działalność na większą skalę, polegającą na hodowli drobiu. Fakt ten znany był Gminie i inwestorowi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z. dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy, w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że decyzja, która umożliwia zajęcie nieruchomości, stanowi decyzję związaną, a więc rozstrzygnięcie zależne od istnienia innej, uprzednio wydanej decyzji, a mianowicie decyzji zobowiązującej do udostępnienia danej nieruchomości, jaką jest decyzja w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W sytuacji zatem, gdy uprzednio wydana została decyzja na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości), zachodzą przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n. (zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości). Obie te decyzje stanowią podstawę do nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jest niezbędne dla realizacji tej inwestycji. Na marginesie należy zauważyć, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (podjętej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n.) skutkuje tym, że traci podstawę swego bytu prawnego decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Wskazać należy, że wiele z zarzutów podniesionych przez Skarżącego w odwołaniu odnosiło się w istocie do podstaw wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, dotyczącej części działek o numerach [...] oraz [...], położonych w miejscowości [...]. Te kwestie, podniesione przez Skarżącego omówione zostały w ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2015 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].01.2015 r. ograniczającą sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Trafnie zatem Wojewoda nie poświęcał im ponownie miejsca w niniejszej zaskarżonej decyzji. Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest natomiast decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty o niezwłocznym zajęciu części nieruchomości. Dopuszczalność wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości uzależniona jest od następujących okoliczności: po pierwsze: złożenia wniosku przez podmiot, który realizuje cel publiczny, po drugie: uprzedniego wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, po trzecie: wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w przepisie art. 108 k.p.a., a mianowicie niezwłoczne zajęcie: - jest niezbędne ze względu na ochronę życia lub zdrowia ludzkiego, - jest niezbędne dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, - jest niezbędne ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony (która będzie realizowała cel publiczny), albo gdy - jest uzasadnione ważnym interesem gospodarczym (samodzielna przesłanka określona w art. 124 ust. 1a u.g.n.). Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Nie budzi wątpliwości, że zamierzona inwestycja polegająca na realizacji napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [...] stanowi inwestycję celu publicznego, co znajduje potwierdzenie w art. 6 ust. 2 u.g.n., który definiując cele publiczne stanowi, że jest nim między innymi budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Poprzedziło ją zaś wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu, nie jest trafny zarzut skargi, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości została wydana przedwcześnie, przed doręczeniem wszystkim stronom decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Należy mieć na uwadze, że przepis art. 124 ust. 1a u.g.n. pozwala na wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, po wydaniu decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie kolejność ta została zachowana. Decyzja ograniczająca sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości wydana została [...].01.2015 r., a decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości została wydana [...].01.2015 r. Nadmienić przy tym należy, że po wniesieniu odwołania przez Skarżącego, decyzja ograniczająca sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości utrzymana została w mocy ostateczną decyzją Wojewody. Wymaga także odnotowania, że wydane zezwolenie na zajęcie przedmiotowej nieruchomości dotyczyło powierzchni objętej ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. Jak podał organ I. instancji w uzasadnieniu swej decyzji, z akt administracyjnych sprawy wynika też, że uprzednio prowadzone były rokowania z właścicielem tej nieruchomości, co do ustanowienia służebności przesyłu. Pomimo podjętych działań do takiego porozumienia nie doszło. Z orzecznictwa wynika natomiast, że proces rokowań nie może przebiegać w nieskończoność (por. wyrok NSA z 20.01.2010 r., sygn. akt I OSK 1274/09, http// cbois.nsa.gov.pl). Kwestia ta pozostaje jednak poza zakresem rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. nie prowadzi się bowiem negocjacji. Jest natomiast istotna w kontekście kontroli legalności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (również zaskarżonej do WSA). Trafne jest też stanowisko Wojewody, że w przedmiotowej sprawie, także trzecią przesłankę należy uznać za spełnioną. Brak terminowej realizacji tej inwestycji mógł bowiem spowodować zagrożenie dla bezpiecznej i niezawodnej pracy Krajowego Systemu E. (K.). Jednym z głównych zagrożeń mógł być niewystarczający poziom mocy wytwórczych i zdolności przesyłowych. Planowana inwestycja sprzyja również zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw energii dla ludności i przemysłu, a co za tym idzie leży w interesie społecznym (publicznym), a jednocześnie zabezpiecza gospodarkę narodową przed ciężkimi stratami, jakie mogłyby spowodować przerwy w dostawach energii. Spółka P. S.A. wykazała, że planowana inwestycja pod nazwą: "Budowa napowietrznej linii 400 kV [...]" wchodzi w skład projektu "połączenia elektroenergetycznego Polska - [...]" współfinansowanego w ramach działania 10.1. Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, Priorytet X, z funduszy Unii Europejskiej, która ma zostać zrealizowana w I kwartale 2015r., a wszystkie prace budowlano - montażowe winny zostać zakończone w roku 2014 Pełnomocnik Skarżącej wskazał, iż jednym z warunków rozliczenia dofinansowania ze środków unijnych jest terminowe zrealizowanie całości inwestycji. W przypadku przekroczenia końcowego terminu realizacji, Inwestor może zostać zobowiązany do zwrotu części lub całości kwoty dofinansowania. Podkreślił, że jej realizacja jest niezbędna ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa i niezawodności zasilania w energię elektryczną zarówno regionu północno - wschodniej Polski jak i całego wschodniego regionu Unii Europejskiej. Wobec tego należy podkreślić, że pokrycie kosztów realizacji inwestycji ze środków Unii Europejskiej leży w interesie społecznym i stanowi ważny interes strony będącej inwestorem. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.07.2009 r. sygn. akt I OSK 987/08, http//cbois.nsa.gov.pl). Należy przy tym zauważyć, iż jakkolwiek ten pogląd NSA wyraził w sprawie powstałej na gruncie przepisu art. 122 ust. 3 u.g.n., który odsyłał do odpowiedniego stosowania przepisu art. 122 ust. 1 tej regulacji (dotyczących niezwłocznego zajęcia nieruchomości), a który to przepis został uchylony na podstawie art. 1 pkt 6b ustawy z 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 206, poz. 1590), to w dalszym ciągu zachowuje on nadal aktualność, z uwagi na dodanie przez art. 1 pkt 7a powołanej ustawy omawianego przepisu art. 124 ust. 1a o zbieżnej treści i identycznej funkcji. We wskazanym wyroku, NSA wyraził jednocześnie pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że realizacja inwestycji energetycznej celu publicznego leży w interesie społecznym, który trafnie jest przedkładany ponad interes właściciela przedmiotowej nieruchomości. Nadanie zaś w tych warunkach rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, która ma na celu usunięcie przeszkody w realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego celu publicznego, nie może być oceniane jako naruszające prawo. Ochrona własności wynikająca z ustawy zasadniczej, nie ma charakteru absolutnego (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 3.07.2001 r. sygn. akt K.3/01 OTK 2001/5/125, a także z dnia 20.07.2004 r. sygn. akt OTK-A 2004/7/66). Konstytucja RP w art. 21 ust. 2 dopuszcza wywłaszczenie, jeżeli jest dokonywane w celach publicznych i za słusznym odszkodowaniem. Nie można zatem twierdzić, że zaskarżoną decyzją organ administracji dopuścił się obrazy gwarantowanej konstytucyjnie ochrony własności, w szczególności art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust.2 i 3 Konstytucji RP. Nie były zatem trafne zarzuty skargi, tak co do naruszenia przepisu prawa materialnego, w postaci art. 124 § 1a u.g.n., jak i co do wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy ponownie rozpoznał sprawę w jej całokształcie i ustaleniom swym dał wyraz we właściwie sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.