IV SA/Wa 1054/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skarg Z. P., K. K., J. K. i B. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej - oddala skargi - IV SA/Wa 1054/12 U Z A S A D N I E N I E I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu wniosków: Z. P., K. K., J. K. i B. R. (dalej łącznie "skarżących") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], utrzymał własną decyzję w mocy. II. Zaskarżona decyzja Ministra zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. Orzeczeniem z dnia [...] września 1948 r. nr [...] Urząd Wojewódzki [...] uznał, że nieruchomość ziemska pod nazwą K. o powierzchni 61,3337 ha, położona w gminie D. powiatu m,. (dalej "nieruchomość ziemska"), stanowiąca własność spadkobierców W. P., podpada pod działanie art.2 ust.1 lit.e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz.13), dalej "dekretu". Uzasadniając stanowisko, że nieruchomość ziemska podpada pod działanie dekretu, organ wskazał, że w świetle protokółu z dnia 4 czerwca 1948 r. obszar użytków rolnych w nieruchomości ziemskiej wynosi 53.1349 ha, a zatem przekracza 50 ha, a w dniu 1 września 1939 r. nieruchomość ta stanowiła jedną niepodzielną całość. 2. Orzeczeniem z dnia [...] października 1948 r. nr [...], wydanym po rozpatrzeniu odwołania S. P. od orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] września 1948 r., Minister Rolnictwa i Reform Rolnych utrzymał orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego [...] w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister Rolnictwa i Reform Rolnych wskazał, że przy orzekaniu w niniejszej sprawie Urząd Wojewódzki [...] zasadnie przyjął za podstawę protokół z dnia 4 czerwca 1948 r., a nie protokół z dnia 20 marca 1948 r. Ocena sformułowana we wcześniejszym protokole z dnia 20 marca 1948 r. nie może być miarodajna, albowiem została dokonana w bardzo złych warunkach atmosferycznych i przy dużym stanie wody zaskórnej. 3. Pismem datowanym na [...] stycznia 1993 r. J. W. (dalej "wnioskodawczyni"), będąca kolejnym z sukcesorów W. P., wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] września 1948 r. nr [...] oraz orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] października 1948 r. nr [...] (dalej łącznie "oba orzeczenia z 1948 r."). Wnioskodawczyni podniosła, że oba organy orzekające w 1948 r. wadliwie przyjęły, że nieruchomość ziemska posiadała ponad 50 ha użytków rolnych. W szczególności w toku postępowania, w którym orzeczono o podpadaniu nieruchomości pod przepisy dekretu, należało dokonać analizy układów wodnych na spornym areale na przestrzeni całego roku. Z zebranych w sprawie dowodów wynika, że gruntów ornych było jedynie 35.34 ha. 4. Wniosek złożony przez wnioskodawczynię został następnie podtrzymany przez jej następców prawnych, tj. K. K., B. R. i J. K.. 5. W wyniku rozpatrywania przez organ nadzorczy (początkowo przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, dalej także "MRiGŻ", a następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – dalej "Ministra") wniosku o stwierdzenie nieważności obu orzeczeń z 1948 r. zapadały kolejne orzeczenia, uchylane przez sąd administracyjny. 6. M.in. wyrokiem z dnia 3 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 1010/97, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "NSA") uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] maja 1997 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 1997 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności obu decyzji z 1948 r. 7. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, NSA wskazał w szczególności, co następuje: (1). MRiGŻ nie skonfrontował wiarygodności protokołu z dnia 4 czerwca 1948 r. z licznymi dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, a stwierdzającymi istotny dla rozstrzygnięcia sprawy oraz sprzeczny z treści protokołu z dnia 4 czerwca 1948 r. obszar użytków rolnych przedmiotowej nieruchomości (w uzasadnieniu swojego orzeczenia NSA wymienił wskazane wyżej dokumenty, zawierające dane przemawiające przeciwko uznaniu nieruchomości ziemskiej za spełniającej kryteria do przejęcia na potrzeby reformy rolnej). (2). Analiza dokumentacji sprawy prowadzi do wniosku, że poza protokołem z dnia 4 czerwca 1948 r., w oparciu o który orzekano w sprawie w 1948 r., pozostałe dokumenty, sporządzone przez różne organy i instytucje "czynią niewiarygodne ustalenie, iż przedmiotowa nieruchomość ziemska spełniała wymogi obszarowe w zakresie użytków rolnych do zakwalifikowania jej jako podlegającej pod działanie przepisu art.2 ust.1 pkt 2 dekretu". (3) Zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny tych dowodów przez organ naczelny wskazuje, że sprawa z oczywistym naruszeniem art.7, 77 par.1, 80 i 107 par.3 k.p.a., nie dojrzała do stanowczego jej rozstrzygnięcia. 8. W dniu 27 kwietnia 2004 r. sporządzona została przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych (dalej także "Biuro"), na zlecenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi "Opinia techniczna, dotycząca określenia powierzchni poszczególnych użytków gruntowych wchodzących w skład nieruchomości K., gmina S. pow. M. oznaczonych jako działka nr [...] kontur nr [...], [...] i [...] według stanu na dzień [...] września 1994 r." (dalej "opinia"). 9. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności obu orzeczeń z 1948 r. 10. Skarżący wnieśli do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy. III. Rozpatrzywszy sprawę ponownie zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Minister utrzymał własną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. w mocy. Uzasadniając zajęte stanowisko, Minister wskazał w szczególności, co następuje: 1. Nieruchomość ziemska obejmowała w dacie wejścia dekretu w życie ([...] września 1944 r.) powierzchnię 61,3327 ha. 2. Przedmiotem rozbieżności są ustalenia odnośnie obszaru użytków rolnych. W protokole z dnia 20 marca 1948 r. stwierdzono, że grunty nie nadające się do prowadzenia gospodarstwa rolnego to: bagna (8,0959 ha), wody (6,09 ha), drogi (0,4120 ha), rowy (0,0664 ha) oraz place, zabudowania i parki (1, 0024 ha), czyli łącznie 15, 6667 ha nieużytków – użytków rolnych 45, 6660 ha. W protokole z dnia 4 czerwca 1948 r. wskazano natomiast, że kontur nr [...], [...], [...] "bagna" należało zaliczyć do łąk (7,4689 ha), co dało w rezultacie 53, 1349 ha użytków rolnych. 3. Z uwagi na powyższe różnice na potrzeby postępowania nadzorczego sporządzono opinię z dnia 27 kwietnia 2004 r. 4. Z opinii tej wynika, że: (-) w latach 1939 – 1972 grunty określone jako bagna (kontur nr [...], [...], [...]) miały charakter użytków rolnych z wyjątkiem konturu nr [...], oznaczonego jako wody, (-) wprawdzie do czasu przeprowadzenia prac melioracyjnych w 1964 r. tereny w pobliżu rzeki S. były podtapiane w okresie wczesnej wiosny i przyborów rzeki (protokół z dnia 20 marca 1948 r.), a nawet znajdowały się pod wodą, to stan taki utrzymywał się jedynie okresowo, (-) w dniu [...] września 1944 r. przedmiotowe grunty konturu nr [...], [...], [...] miały charakter użytków rolnych, scharakteryzowanych przez autora opinii jako łąki (z wyjątkiem części konturu nr [...]). 5. Przedmiotowa opinia, sporządzona w szczególności na podstawie analizy materiałów geodezyjno – kartograficznych i badań terenowych profilu glebowego za pomocą odkrywek glebowych i laski gleboznawczej jest dowodem wiarygodnym, albowiem umożliwia wyjaśnienie rozbieżności, występujących pomiędzy protokółami z dnia 20 marca i z dnia 4 czerwca 1948 r. 6. Wskazane przez strony we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy dowody: odrys pomiarowy wykowany na podstawie planu sporządzonego w roku 1938 przez mierniczego A. K. oraz sytuacja wewnętrzna uzupełniona na podstawie pomiaru na gruncie w roku 1948 przez mierniczego przysięgłego inżyniera S. K., rejestr pomiarowy z 1948 r. mierniczego inżyniera S. K. zostały w opinii z dnia 27 kwietnia 2004 r. omówione i stanowią, jako załączniki, jej integralną część. 7. W konsekwencji uznać należy, że powierzchnia użytków rolnych, wchodzących w skład nieruchomości ziemskiej wynosiła 53,1349 ha. Powyższe uzasadniało objęcie nieruchomości ziemskiej przepisem art.2 ust.1 lit.e dekretu. 8. Nie ma przesłanek do stwierdzenia, że orzeczenia z 1948 r. obciążone są naruszeniami przepisów prawa, o których mowa w art.156 par.1 pkt 2 k.p.a. IV. Skarżący wnieśli do Sądu dwie jednobrzmiące skargi na decyzję Ministra z dnia [...] kwietnia 2012 r. W skargach zarzucono zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art.7, 8, 9, 10, 11, 12, 75 § 1 i 3, 78 § 1, 79 § 1, 80 i 107 § 3, art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny dowodów zebranych w sprawie i pominięcie szeregu istotnych dowodów znajdujących się w aktach sprawy, nieuwzględnienie wniosków dowodowych z zeznań świadków wnioskowanych w piśmie (skardze) z dnia 4 grudnia 1996 r., skierowanej do NSA za pośrednictwem MRiGŻ, niezawiadomienie skarżących o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych i oględzin, przez co uniemożliwiono skarżącym wzięcie udziału w przeprowadzaniu tego dowodu i złożenie wyjaśnień z tym związanych, 2) naruszenie art.99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn.zm.) – przez niezastosowanie się organu od oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności w wyrokach NSA: z dnia 18 czerwca 1996 r. , sygn. akt II SA 1238/95 oraz z dnia 3 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 1010/97. W uzasadnieniach skarg podniesiono w szczególności, co następuje: 1. W powyższej sprawie zapadło szereg orzeczeń sądów administracyjnych: 1) wyrok NSA z dnia 19 grudnia 1994 r., sygn. akt II SAB 78/94, 2) wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 238/95, 3) wyrok NSA z dnia 3 lutego 1999 r., sygn. akt 1010/97, 4) wyrok NSA z dnia 15 lutego 2001 r., sygn. akt II SAB 74/00, 5) wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2002 r., sygn. akt II IV SA 1598/01, 6) wyrok WSA z dnia 2 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 556/04, 7) wyrok WSA z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 130/05, 8) wyrok WSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 487/07. 2. W wyroku z dnia 18 czerwca 1996 r. NSA wskazał, że ewentualny nowy dowód przedstawiający aktualny stan obszaru nieruchomości z wyszczególnieniem aktualnych użytków każdego rodzaju nie miałby znaczenia w sprawie, gdyż w świetle art.2 ust.1 i art.21 dekretu decydujące znaczenie dla przejęcia nieruchomości ziemskiej na cele reformy rolnej miała wielkość użytków rolnych, istniejąca w chwili wejścia w życie tego dekretu, tj. w dniu [...] września 1944 r. 3. W świetle wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 3 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 1010/97, organ winien był dokonać oceny wszystkich zebranych w sprawie dowodów. W wydanych po kilkunastu latach od tego wyroku decyzjach zabrakło jednakże takiej oceny ponownie. 4. Wbrew stanowisku NSA wyrażonemu w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 1996 r. Minister przeprowadził, po 60 latach od wejścia w życie dekretu, nowy dowód (opinię), nie zawiadamiając stron o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin. Powyższe uniemożliwiło skarżącym – z naruszeniem art.79 § 1 k.p.a. - wzięcie udziału w oględzinach i przeprowadzeniu dowodu oraz złożenie wyjaśnień. 5. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, że opinia pozwala na wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy dowodami, albowiem omawia te dowody. Wbrew powyższemu stanowisku Ministra przedmiotowa opinia nie wyjaśnia jednakże powstałych rozbieżności, a pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonymi w sprawie dowodami. Ocena zgromadzonych w sprawie dowodów należy przy tym do organu orzekającego w sprawie, a nie do autora opinii. 6. W świetle powyższych okoliczności kwestionowane decyzje Ministra naruszają szereg przepisów k.p.a., w tym w szczególności art.7, 77 par.1, 80 i 107 par.3 kodeksu oraz art.99 przepisów wprowadzających p.p.s.a. 7. Ustalenia zawarte w protokole z dnia 4 czerwca 1948 r. są wadliwe i tendencyjne. W protokole stwierdzono, że kontury działek o numerach [...], [...] i [...] (dotychczasowe bagna) należałoby (co nie oznacza, że trzeba) zaliczyć do łąk. Pomimo tego w protokole poprawiono obszar użytków rolnych z 45,66 ha na 53,13 ha. W składzie komisji sporządzającej protokół nie było przysięgłego mierniczego, a komisja praktycznie nie prowadziła szczegółowego badania terenu, wierzchniej warstwy i podglebia. Nie jest możliwym, aby w ciągu dwóch miesięcy (tj. od dnia sporządzenia pierwszego protokołu z dnia 20 marca 1948 r.) z bagien powstały łąki. Komisję powołano tylko po to, aby dać pretekst do przejęcia nieruchomości. Komisja sporządziła protokół na dzień 4 czerwca 1948 r., a zatem prawie 4 lata po wejściu dekretu w życie. 8. Protokołem z dnia 4 czerwca 1948 r. wniesiono zmiany zdecydowanie odbiegające od ustaleń zawartych na planie gruntów i rejestrze pomiarowym sporządzonym przez mierniczego przysięgłego inż. S. K.. 9. Tymczasem wiarygodnymi dowodami w sprawie są dokumenty wymienione w wyroku NSA z dnia 3 lutego 1999 r. Z dokumentów tych wynika, że obszar użytków rolnych nieruchomości ziemskiej wynosił mniej niż 50 ha, a działki o numerach [...], [...] i [...] stanowiły bagna. 10. W skardze do NSA z dnia 4 grudnia 1996 r., skierowanej za pośrednictwem MRiGŻ skarżący wskazali świadków mogących zeznać na okoliczność tego, że działki o numerach [...], [...] i [...] stanowiły bagna. Organ nie wziął pod uwagę tych świadków, naruszając art.75 § 1 k.p.a. 11. Na przełomie 1996 i 1997 r. MRiGŻ podjęło starania w celu zlecenia Wojewódzkiemu Biuru Geodezji i Terenów Rolnych w C., za pośrednictwem Urzędu Wojewódzkiemu w C., ekspertyzy gleboznawczej dotyczącej charakteru gruntów wskazanych w protokole z dnia 20 marca 1948 r. według stanu na dzień [...] września 1944 r. Biuro stwierdziło brak możliwości sporządzenia tego rodzaju ekspertyzy. Stanowisko to zostało przekazane Ministrowi w piśmie Urzędu Wojewódzkiego z dnia 29 stycznia 1997 r. 12. Ostatecznie, po 19 latach zwłoki, Minister odmawia stwierdzenia nieważności orzeczeń z 1948 r., opierając się na opinii Biura sporządzonej w dniu 27 kwietnia 2004 r. Organ oparł się zatem na opinii sporządzonej przez podmiot, który w przeszłości nie podjął się wykonać ekspertyzy. 13. Opinia sporządzona przez Biuro jest niewiarygodna, w szczególności z następujących przyczyn: (-) opinia zawiera inne, nieudokumentowane wnioski na temat konturów nr [...], [...], [...], aniżeli szereg dokumentów sporządzonych w okresie reprezentatywnym dla oceny stanu gruntu na dzień wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, (-) nie zawiadomiono stron o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin, uniemożliwiono stronie wzięcie udziału w oględzinach i przeprowadzaniu dowodu oraz złożenie wyjaśnień, (-) nieujawniony został sposób przeprowadzenia badań gleby, (-) badania te mogły dotyczyć wyłącznie stanu gruntu z dnia dokonywania badania, nie zaś stanu z dnia wejścia w życie dekretu o reformie rolnej. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra decyzja odpowiada prawu. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. W ocenianym postępowaniu administracyjnym Minister dochował obowiązków wynikających z art.7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., tj. w wyczerpujący sposób wyjaśnił stan faktyczny sprawy, zebrał i rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy, a także uzasadnił faktyczne i prawne przesłanki wydania rozstrzygnięcia. VII. Przedmiotem postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Ministra w trybie uregulowanym w art.156 i nast. k.p.a., zakończonego zaskarżoną obecnie decyzją było zbadanie, czy decyzje z 1948 r., orzekające - w trybie uregulowanym w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz. 51) - o podpadaniu nieruchomości pod działanie reformy rolnej są obarczone którąś z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. W związku z tak zdefiniowanym zakresem przedmiotowym kontrolowanego postępowania wskazać należy, co następuje: (1). Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16§1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). (2). Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w sytuacji zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. przy jednoczesnym braku okoliczności, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 2 k. p. a. Przepis ten wskazuje okoliczności, które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, mimo iż dotknięta jest ona jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k. p. a. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje zatem tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie wykazane wystąpienie przyczyny nieważności wymienionej w art.156§1 k.p.a. a nie zachodzą przesłanki przewidziane w art.156 § 2 k.p.a. (3). Zgodnie z art.156§1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. (4). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej bada się nie wszystkie uchybienia kwestionowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym wymienione w art.156§1 k.p.a. (5). Zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i obecnie skarżący podnoszą, że kwestionowane orzeczenia z 1948 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na objęciu reformą rolną nieruchomości nie spełniającej kryteriów obszarowych, przewidzianych w art.2 ust.1 lit.e dekretu. (6). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). (7). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). VIII. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, co następuje: 1. Zaskarżona decyzja Ministra jest zgodna z prawem. Trafnie ocenił organ, że obie decyzje z 1948 r., wydane w przedmiocie stwierdzenia podpadania nieruchomości ziemskiej pod przepisu dekretu, nie są obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi, stanowiącymi przesłankę do stwierdzenia nieważności tych orzeczeń na podstawie art.156 § 1 k.p.a., ewentualnie do stwierdzenia wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art.158 § 2 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi uznać należy, że w postępowaniu nadzorczym w wyczerpujący sposób ustalono stan faktyczny sprawy, prawidłowo zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy, a w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wykazano w wyczerpujący sposób faktyczne i prawne przesłanki rozstrzygnięcia. Obowiązki organu administracji, wynikające z przepisów art.7, 77, 107 §3 k.p.a., zostały zatem przez Ministra wykonane. 2. Nie może ulegać wątpliwości, że skontrolowanie przez organ nadzorczy - w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami art.156 i nast. k.p.a. - legalności orzeczenia, którym w przeszłości stwierdzono – w trybie uregulowanym w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz. 51) - podpadanie danej nieruchomości pod przepisy dekretu, mogłoby doprowadzić do wniosku, że kwestionowane orzeczenie wydano z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na objęciu reformą rolną nieruchomości nie spełniającej kryteriów obszarowych, przewidzianych w art.2 ust.1 lit.e, w sytuacji, w której organ orzekający na podstawie §5 rozporządzenia z 1945 r., uznałby spełnienie się w sprawie stosownych norm obszarowych, nie dysponując dowodami uzasadniającymi taką ocenę. Chodziłoby tu o sytuację, w której organ ten nie zebrałby w ogóle materiału dowodowego, ewentualnie zebrany materiał wskazywałby w sposób jednoznaczny na odmienne wnioski. W oczywisty sposób tego rodzaju okoliczności nie mogą być podstawą wywodzenia rażącego naruszenia prawa w niniejszej sprawie, albowiem w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzjami z 1948 r. zgromadzono dowód w postaci protokołu z 4 czerwca 1948 r., stwierdzający odpowiadanie przedmiotowej nieruchomości ziemskiej kryteriom obszarowym wymaganym do jej objęcia skutkami reformy rolnej. Materiał dowodowy zebrany przez organy orzekające w 1948 r. objął bowiem zarówno wskazany wyżej dowód, zawierający wnioski niekorzystne dla byłego właściciela nieruchomości (protokół z marca 1948 r.), jak i dowód zawierający dla strony postępowania wnioski korzystne (protokół z czerwca 1948 r.). Stosownie do powyższego w protokole z dnia 20 marca 1948 r. stwierdzono, że grunty nie nadające się do prowadzenia gospodarstwa rolnego to: bagna (8,0959 ha), wody (6,09 ha), drogi (0,4120 ha), rowy (0,0664 ha) oraz place, zabudowania i parki (1, 0024 ha), czyli łącznie 15, 6667 ha nieużytków – użytków rolnych 45, 6660 ha. Pierwszy protokół, sporządzony w dniu 20 marca 1948 r. stwierdzał duży udział nieużytków rolnych (bagien, terenów podmokłych), powodujący, że nieruchomość posiadała mniej niż 50 hektarów użytków rolnych, a zatem nie kwalifikowała się do przejęcia w ramach reformy rolnej. W protokole z dnia 4 czerwca 1948 r. wskazano natomiast, że kontur nr [...], [...], [...] "bagna" należało zaliczyć do łąk (7,4689 ha), co dało w rezultacie 53, 1349 ha użytków rolnych. Drugi protokół, sporządzony w dniu 4 czerwca 1948 r. stwierdzał, że nieruchomość posiada ponad 50 hektarów użytków rolnych, a zatem kwalifikuje się do przejęcia w ramach reformy rolnej. Orzeczenia z 1948 r. oparte zostały na dowodzie dla stronie niekorzystnym, uznanym przez organy obu instancji za wiarygodniejszy. 3. Podkreślić należy, że brak jest podstaw do automatycznego zakwestionowania wiarygodności protokołu z czerwca 1948 r., jako tendencyjnego, z uwagi na sam fakt, że zawiera on wnioski niekorzystne dla byłego właściciela, czy też, że zawiera on wnioski odmienne od sformułowanych we wcześniejszym protokole z marca 1948 r. Mając na uwadze realia związane z ustanawianiem powojennego ustroju politycznego i prawnego, przewidującego m.in. daleko idące restrykcje w stosunku do posiadaczy ziemskich, zrozumiałym jest formułowanie przez skarżących stanowiska, że rzeczywistą intencją komisji dokonującej czynności w czerwcu 1948 r. mogła być realizacja pozaprawnych wytycznych politycznych, przewidujących stosowanie przepisów o reformie rolnej w taki sposób, aby z pominięciem chronionych prawem interesów prywatnych właścicieli nieruchomości rolnych, doprowadzić do upaństwowienia jak największego obszaru tych nieruchomości. Z uwagi na fakt, że po zmianach ustrojowych w 1989 r. ustawodawca nie zdecydował się na ustawowe cofnięcie skutków reformy rolnej, w rezultacie czego skuteczność jakichkolwiek roszczeń związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej jest uzależniona od stwierdzenia przez organy administracji lub sądy naruszenia w danej sprawie przepisów, na podstawie których reformę tę przeprowadzono, wskazana wyżej argumentacja skarżących musiałaby znaleźć potwierdzenie w wykazaniu merytorycznej wadliwości protokołu, prowadzącej w konsekwencji do wadliwości orzeczeń z 1948 r. 4. Wbrew stanowisku skargi uznać należy, że różne, wykluczające się wnioski, wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy orzekające w 1948 r., dotyczące powierzchni użytków rolnych wchodzących w skład nieruchomości ziemskiej, uzasadniały przeprowadzenie w postępowaniu nadzorczym dowodu z opinii biegłego. "Opinia techniczna, dotycząca określenia powierzchni poszczególnych użytków gruntowych wchodzących w skład nieruchomości K., gmina S. pow. M. oznaczonych jako działka nr [...] kontur nr [...], [...] i [...] według stanu na dzień [...] września 1944 r.", sporządzona w dniu 27 kwietnia 2004 r. przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych, działające na zlecenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej jest dowodem wiarygodnym. Opinia ta wypowiada się na temat charakteru części nieruchomości ziemskiej, stanowiącej działkę nr [...] kontur nr [...], [...] i [...] według stanu na dzień [...] września 1944 r. w sposób jednoznaczny, kompleksowy i spójny, korespondując z ustaleniami protokołu z czerwca 1948 r. 5. Twierdzenia skargi, że z wyroku NSA z dnia 18 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 1238/95, należy wywodzić niedopuszczalność przeprowadzania w postępowaniu nadzorczym nowych dowodów na okoliczność charakteru gruntów, będących przedmiotem przejęcia na cele reformy rolnej, nie są trafne. Konkluzje wynikające z tego wyroku należy rozumieć w ten sposób, że w postępowaniu nadzorczym nie jest dopuszczalne dokonywanie ustaleń, czy nieruchomość podpadała pod działanie dekretu, czy też nie, na podstawie aktualnego (a zatem istniejącego w chwili obecnej) charakteru tych gruntów. Ustaleń w tym zakresie można zatem dokonywać wyłącznie na podstawie materiału dowodowego stwierdzającego stan faktyczny na dzień [...] września 1944 r. (data wejścia w życie dekretu o reformie rolnej). Wprawdzie oczywistym jest, że najbardziej pożądanymi dowodami w tym zakresie będą dowody sporządzone w dacie możliwie najbliższej wejściu dekretu w życie, niemniej nie wyklucza to czynienia takich ustaleń w oparciu o dowody sporządzone znacznie później, o ile w sposób wiarygodny odnoszą się one do stanu z dnia [...] września 1944 r. Za tego rodzaju dowód należy uznać opinię sporządzoną w dniu 27 kwietnia 2004 r. 6. Wprawdzie z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby strony postępowania były powiadomione o oględzinach, stanowiących podstawę do sporządzenia opinii z dnia 27 kwietnia 2004 r., niemniej wnioskodawczyni, działająca przez swojego pełnomocnika T. P., zapoznała się z tą opinią, ustosunkowując się do jej treści w piśmie procesowym z dnia 26 maja 2004 r. 7. Niewątpliwie trafnie zwrócili skarżący uwagę na fakt, że kilka lat przed sporządzeniem opinii z 2004 r., tj. w latach 90 - tych XX w. Biuro odmówiło sporządzenia podobnej ekspertyzy, stwierdzając brak możliwości w tym zakresie. Sam fakt zrewidowania przez Biuro stanowiska w tej kwestii, po upływie długiego okresu czasu, nie może stanowić okoliczności dyskwalifikującej wiarygodność opinii. Za rozstrzygającą o wartości opinii uznać należy bowiem wyłącznie jakość jej ustaleń i wniosków. 8. W opinii tej wskazano, że została sporządzona na podstawie: (-) materiałów geodezyjno – kartograficznych i formalno – prawnych uzyskanych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M., (-) akt dotyczących przejęcia nieruchomości ziemskiej, położonej w K. gmina S., na cele reformy rolnej, (-) badań terenowych przeprowadzonych w dniu 20 kwietnia 2004 r. (badanie profilu glebowego za pomocą odkrywek glebowych i laski gleboznawczej). 11. W swoich merytorycznych wnioskach opinia stwierdza w szczególności, co następuje: (1). Na pierworysie pomiaru gruntów wsi D., K. i B. gm. D. (zał. Nr 1) zatwierdzonym w 1939 r. przez Urząd Wojewódzki [...] oraz na planie gruntów gromady K. (zał. Nr [...]) scalonych na mocy orzeczenia Starosty Powiatowego w M. z dnia [...] lipca 1938 r., w działce przedmiotowej w konturach objętych opracowaniem występują: - w konturach [...] i [...] – użytki zielone – łąki - w konturze [...] – łąki i wody. Z wyżej wymienionych materiałów wynika, że koryto rzeki S. jest uregulowane (regulacja przeprowadzona przed 1935 r.) oraz że w działce przedmiotowej wykonano melioracje częściowe (odwodnienie rowem). (2). W 1948 r. został wykonany operat parcelacyjny nieruchomości ziemskiej K.. Zgodnie z planem gruntów sporządzonym na dzień [...] lutego 1948 r. (zał. nr 4) w działce oznaczonej nr [...] kontury: [...], [...], [...] określono jako bagna. Protokołem z dnia 4 czerwca 1948 roku wniesiono zmiany w stosunku do ustaleń wykazanych na planie gruntów sporządzonym przez mierniczego S. K.. W wyniku komisyjnego sprawdzenia w terenie (protokół z dnia 4 czerwca 1948 r. – zał. nr 46) ustalono, że kontury o numerach: [...], [...], [...] "należałaoby zaliczyć do łąk"). (3). Na mapie klasyfikacyjnej wykonanej w 1957 r., zatwierdzonej orzeczeniem Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] lipca 1959 r. (zał. nr 7) w działce nr [...] ustalone zostały użytki zielone – Ł VI. (4). Z powyższym korespondują wyniki ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów wsi K. z 1972 r. oraz kontroli gleboznawczej klasyfikacji gruntów z 1986 r. (5). W dniu 20 kwietnia 2004 r. Biuro dokonało badań terenowych w konturach oznaczonych na planie gruntów z 1948 r. jako bagna (kontury nr: [...], [...], [...]) – szczegółowe ustalenia badań zawarto w opinii. (6) Analiza dokumentacji technicznej wskazuje, że przedmiotowe grunty określone jako bagna na dzień [...] lutego 1948 r. na przestrzeni lat 1939 – 1972 miały charakter użytków rolnych (z wyjątkiem części konturu nr [...] oznaczonego na planie gruntów gromady K. z 1939 r. jako wody). (7). Wówczas podstawą do charakterystyki gruntów były przepisy klasyfikacyjne z dnia [...] marca 1935 r. – ustawa o klasyfikacji gruntów dla podatku gruntowego. W ustawie tej nieużytki opisane są następująco: "Do nieużytków zalicza się lotne piaski, bagna, mokradła, rojsty, strome stoki i parowy, niemożliwe do użytkowania jako grunty rolne, leśne, łąki lub pastwiska, skały, szutrowiska, okopy, doły po żwirze, torfie, glinie, piasku, itp oraz grunty pod wodami otwartymi lub zamkniętymi w rozumieniu obowiązujących przepisów rybackich, o ile wody te nie są użytkowane w celach hodowli ryb lub rybołówstwa". (8). Do czasu przeprowadzenia prac melioracyjnych (zadanie "[...]" – 1964 r.) tereny w pobliżu rzeki S. w okresie wczesnej wiosny i przyborów rzeki były podtapiane, a nawet znajdowały się pod wodą. Stan taki utrzymywał się tylko okresowo. (9). Badania terenowe przeprowadzone w przedmiotowych konturach potwierdzają, że kontury te były (z wyjątkiem zachodniej części konturu nr [...]) i są użytkami rolnymi (trwałe użytki zielone, wytworzone z torfów torfowisk średnio głębokich). Część konturu nr [...] na planie gruntów z 1938 r. została określona jako woda – stanowiła nieużytek. W tej chwili obok tego konturu przebiegają dwa rowy odwadniające. Wysoki poziom wód gruntowych, utrzymujący się w okresie przed wykonaniem prac melioracyjnych nie pozwalał na rolnicze wykorzystanie i kontur ten nie był użytkiem rolnym. (10). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w C. stwierdza, że w dacie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej, tj. na dzień [...] września 1944 r. przedmiotowe grunty miały charakter użytków rolnych i w badanych materiałach zostały scharakteryzowane jako łąki (z wyjątkiem części konturu nr [...]). 12. W ocenie Sądu treść cytowanej opinii wskazuje w sposób jednoznaczny, że w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ([...] września 1944 r.) przedmiotowe grunty były użytkami rolnymi, czego prawidłowym następstwem było stwierdzenie orzeczeniami z 1948 r., że nieruchomość ziemska podpadała pod działanie dekretu. 13. Nie ulega wątpliwości, że znajdujący się w aktach sprawy i powoływany przez skarżących na dowód prawidłowości ich twierdzeń rejestr pomiarowy z dnia [...] lutego 1948 r. istotnie przemawiał na korzyść skarżących, a wcześniej właściciela nieruchomości poprzez kwalifikację spornych gruntów jako bagien. W ocenie Sądu jednakże inne dowody, które szczegółowo wymieniono w opinii z 2004 r. prowadzą do wniosku, że grunty te miały w istocie charakter użytków rolnych (łąk). 14. Zestawienie dowodu, na który powołują się skarżący (rejestr pomiarowy z 1948 r.) z dowodami wskazanymi w opinii (pierworys pomiaru zatwierdzony w 1939 r., plan gruntów zatwierdzony w 1938 r.) daje podstawy do przyjęcia, że klasyfikacja konturów [...] i [...] (według pierwszego z wyżej wymienionych dowodów bagna, według pozostałych dowodów użytki zielone – łąki) mogła prowadzić do zróżnicowanych wyników. Przyczyną tego rodzaju rozbieżności mogły być takie właściwości nieruchomości, jak jej położenie przy rzece oraz panujące stosunki wodne. W świetle powyższego, w ocenie Sądu brak jest dostatecznych podstaw do zakwestionowania wniosków wyrażonych w opinii, korespondujących z ustaleniami protokołu z czerwca 1948 r., że fakt okresowego, przejściowego podtapiania przedmiotowej nieruchomości (które to zjawisko co do zasady występuje zwłaszcza w okresie wiosennym, a zatem również w okresie sporządzania pierwszego, korzystnego dla skarżących protokołu oględzin nieruchomości w marcu 1948 r.), nie pozbawiał tej nieruchomości charakteru użytków zielonych (łąk). 15. Wbrew zarzutom skargi nie można uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art.99 przepisów wprowadzających p.p.s.a. poprzez niewykonanie przez Ministra wyroków NSA zapadłych przed wejściem w życie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzić należy, że przywołanymi w skardze orzeczeniami NSA orzekł na korzyść skarżących, uchylając niekorzystne dla nich decyzje organu nadzorczego, z zaleceniem dokładniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, orzekając w sprawie obecnie w oparciu o opinię z 2004 r., odnoszącą się w sposób kompleksowy do kwestii charakteru przedmiotowych nieruchomości według stanu na dzień [...] września 1944 r. i analizującą w tym kontekście dokumentację archiwalną, Minister wykonał wspomniane zalecenia. W świetle powyższego uznać należy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w rezultacie czego podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.