IV SA/Wa 1054/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi Burmistrza O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Burmistrza O. kwotę 2805 (dwa tysiące osiemset pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - zwanej dalej "kpa" - po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza [...] (dalej jako skarżący) na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] nakładające na Burmistrza [...] karę w wysokości 21.000,00 zł za wydanie z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.) - zwanej dalej "upzp", decyzji z dnia [...] września 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie wieży kratownicowej służącej do przesyłania Internetu szerokopasmowego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości [...]; uchylił zaskarżone postanowienie i wymierzył Burmistrzowi [...] karę pieniężną w wysokości 34.500,00 zł. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej jako organ) przywołał brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że organ administracji wyższego stopnia, stwierdzając niewydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, wymierza organowi orzekającemu karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjaśnił, że w sprawie niniejszej Wojewoda [...] błędnie ustalił początek 65 - dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji uznając, że termin ten rozpoczął bieg w dniu [...] maja 2012 r. tj. w dniu uzupełnienia wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, a zakończył w dniu [...] września 2012 r. tj. w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej. W ocenie organu omawiane postępowanie rozpoczęło się w dniu [...] marca 2012 r. tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Burmistrza [...] wpłynął wniosek inwestora. Powyższe stanowisko, zdaniem Ministra, wynika z treści przywołanego wcześniej przepisu art. 51 ust. 2 upzp, w którym mowa jest o obowiązku wydania decyzji we wskazanym terminie "od dnia złożenia wniosku". Uzasadniając takie stanowisko organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Wyjaśnił ponadto, że odliczeniu od ustawowego terminu na wydanie decyzji w niniejszej sprawie podlega okres 41 dni przeznaczonych na uzupełnienie wniosku przez inwestora, okres 18 dni przewidzianych na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej oraz 2 dni, wynikające z art. 27 § 4 kpa , cz\/W łącznie 61 dni. Tym samym, po odliczeniu od okresu trwania przedmiotowego postępowania tj. od 195 dni, ustawowych 65 dni przysługujących skarżącemu na wydanie decyzji lokalizacyjnej oraz powyższych 61 dni, rzeczywisty okres zwłoki w wydaniu decyzji wyniósł 69 dni, a nie, jak wskazał organ pierwszej instancji, 42 dni. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Burmistrz [...] (dalej jako skarżący), zarzucając organowi naruszenie art. 139 kpa w związku z art. 144 kpa poprzez nieuwzględnienie w przedmiotowej sprawie zakazu reformationis in peius. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie Minister Infrastruktury i Rozwoju bezpodstawnie podwyższył karę nałożoną przez organ I instancji, uznając kwestię ustalenia terminów przez Wojewodę [...] za rażące naruszenie prawa, uzasadniające zastosowanie wyjątku od zasady zakazu pogarszania sytuacji skarżącego. Zdaniem Burmistrza [...] ewentualne nieprawidłowe obliczenie liczby dni przekroczenia owego ustawowego 65 - dniowego terminu na wydanie decyzji - jako okoliczność faktyczna, nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Skarżący wskazał, że skorzystanie przez organ z instytucji reformationis in peius winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że błędne wyznaczenie kwoty należnej kary, będące skutkiem wadliwego zastosowania przy dokonywaniu obliczeń odpowiednich przepisów kpa oraz upzp, uprawniało go do odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 139 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r,, poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "ppsa", uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnię ponieważ zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...], stanowił art. 51 ust. 2 upzp. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. W sprawie niniejszej Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie ustalające grzywnę za przekroczenie ww. terminu i wskazał, że organ ten dokonał błędnych ustaleń w stanie faktycznym sprawy. Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia różnica w przyjętym do orzekania przez Wojewodę [...] stanie faktycznym polegała na odmiennej ocenie uznania daty wszczęcia postępowania. Organ pierwszej instancji uznał bowiem, że datą rozpoczęcia biegu terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego była data, z jaką zostały uzupełnione braki formalne złożonego w sprawie wniosku. Minister Infrastruktury i Rozwoju powołując się na treść art. 57 § 1 kpa uznał natomiast, że za datę wszczęcia postępowania należy uznać datę, z jaką wniosek ten został złożony w organie. Kwestia ta, choć sporna, nie miała jednak strategicznego znaczenia przy ocenie zaistniałego naruszenia prawa skutkującego uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia. W rozpoznawanej sprawie kluczowa jest okoliczność, że uchylając postanowienie Wojewody [...] i wymierzając wyższą karę pieniężną, organ niewątpliwie pogorszył sytuację strony skarżącej czym naruszył, zdaniem Sądu, zakaz wynikający z art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego (tzw. zakaz refomrationis in peius). Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przez rażące naruszenie prawa rozumieć zaś należy, zdaniem Sądu, przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Występuje ono wówczas, gdy spełnią się łącznie dwie przesłanki. Według pierwszej z nich, treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, jeżeli istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Druga przesłanka wymaga zaś, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, że czyniłoby niemożliwym zaakceptowanie takiej decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W sytuacji gdy uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy powinien utrzymać w mocy taką decyzję (tu postanowienie) jako korzystniejszą dla strony odwołującej się - nawet gdy w jego ocenie rozstrzygnięcie to jest wadliwe. Podkreślenia wymaga, że błąd w ustaleniach stanu faktycznego (jak ma to miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy) w ocenie Sądu nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może uzasadniać orzeczenia na niekorzyść strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 października 2014 r. I SA/Gd 163/14, LEX nr 1533117). O rażącym naruszeniu prawa w sytuacji odmiennych ustaleń faktycznych w zakresie podlegającym odliczeniu od terminu do wydania decyzji, można by mówić bowiem jedynie w sytuacji gdyby ustalenia organu pierwszej instancji były ewidentne i oczywiste, (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2186/14). Jak wskazano to już powyżej, podstawę zaskarżonego przez Burmistrza [...] do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, postanowienia z dnia [...] maja 2013 r. stanowił przepis prawa materialnego art. 51 ust. 2 upzp. W ocenie Sądu przepis ten został prawidłowo zastosowany, jego treść nie budzi wątpliwości i zarówno organ I jak i II instancji wykładały go identycznie. Sporny pozostaje jedynie sposób obliczenia określonego w tym przepisie terminu - w zależności od konkretnego stanu faktycznego sprawy. Niezależnie jednak od tego - co było przyczyną błędu w ustaleniach stanu faktycznego - w sprawie zastosowano adekwatny do przedmiotu sprawy przepis, którego wykładnia nie budzi wątpliwości. Nie można zatem przyjąć, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego odstąpienie od podstawowej zasady, jaką jest określona w art. 139 kpa zasada zakazu reformationis in peius. Zasada ta oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się". Zakres tego zakazu wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony skarżącej. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie (zażalenie), jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżonym orzeczeniem, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Szczegółowe rozważania w zakresie ustalenia początkowej daty wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy zaistniała konieczność uzupełnienia braków formalnych wniosku wszczynającego postępowanie, nie miały znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, toteż Sąd od nich odstąpił. Jedynie na marginesie wyjaśnić należy, że kwestia ta w orzecznictwie nie jest postrzegana jednolicie, a zatem nawet z tego powodu, gdyby przyjąć koncepcję Ministra, nie można byłoby mówić o rażącym naruszeniu prawa. W okolicznościach sprawy nie sposób jednak pominąć, że bez uzupełnienia braków formalnych wniosku organ orzekający w sprawie nie mógłby rozpocząć merytorycznego procedowania w sprawie. Ponadto przepisy ustawy precyzyjnie określają, co wniosek winien zawierać (art. 52 ust. 2 upzp); stąd twierdzenie, że złożenie wniosku niekompletnego w stosunku do wymagań ustawowych - otwiera dla organu administracji bieg terminu, którego przekroczenie skutkuje karą pieniężną - nie znajduje uzasadnienia. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 139 kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 orzekł jak w sentencji.