IV SA/Wa 1056/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi C. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego C. S.A. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 roku Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami po rozpatrzeniu odwołania P. J. - pełnomocnika E. P. od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 roku orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy dawnej ul. [...] - obecnie [...] w [...] , stanowiącej część działek ewidencyjnych nr: [...], [...] oraz [...] z obrębu [...], oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działki nr [...] z obrębu [...] o pow. 1012 m.kw. oraz 161 z obr. [...] o pow. 1613 m.kw., wywłaszczonej na podstawie decyzji z dnia [...] października 1975 roku znak: [...]; uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Nieruchomość oznaczona jako działki: nr [...] z obr. [...] o pow. 1012 m oraz nr [...] z obr. [...] o pow. 1613 nr, stanowiąca własność W. B. zgodnie z Aktem Własności Ziemi Nr [...] rep. [...] z dnia [...] lipca 1975 roku, została wywłaszczona decyzją Kierownika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] października 1975 roku znak: [...]. Zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] grudnia 1974 roku, powołaną w ww decyzji wywłaszczeniowej, nieruchomość przeznaczona była pod budowę [...] (I etap). Zgodnie z decyzją z dnia [...] sierpnia 1975 roku znak: [...] nastąpiło przekazanie terenu przy ul. [...], [...] i [...] objętego decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] grudnia 1974 roku dla realizacji I etapu budowy [...]. Z wnioskiem o zwrot powyższej nieruchomości w dniu 27 lipca 1993 roku S. B., wystąpił mąż wskazanej w akcie własności właścicielki. Następnie wniosek ten został podtrzymany przez spadkobierców obojga małżonków B., tj. E. P., T. C., W. B. oraz E. P. W toku ww postępowania administracyjnego Prezydent [...] wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku odmawiającą zwrot przedmiotowej nieruchomości oraz orzekającą o umorzeniu postępowania w ww sprawie w zakresie wniosku S. B.. Powyższa decyzja Prezydenta [...] została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania na mocy decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2008 roku. Organ odwoławczy wskazał, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie o umorzenia postępowania w zakresie wniosku S. B. (zmarł w dniu [...] lipca 1997 roku), wydane zostało w stosunku do osoby zmarłej. Ponadto Wojewoda [...] stwierdził, iż Organ I instancji dokonał nieprawidłowo oceny w zakresie zrealizowania celu wywłaszczenia jedynie w oparciu o dowód z oględzin przedmiotowego terenu. Ponownie rozpoznając niniejszy wniosek, decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 roku Prezydent [...] odmówił zwrotu ww nieruchomości a na skutek wniesionego od ww. decyzji odwołania Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 roku zaskarżoną decyzję w całości uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia celem uzupełnienia materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie jakie konkretne inwestycje miały być podjęte na przedmiotowej nieruchomości w ramach ww celu wywłaszczenia. W ocenie organu odwoławczego z dotychczas zgromadzonego materiału nie sposób jest wywieść jakie poszczególne inwestycje tworzyły cel wywłaszczenia i jakie inwestycje miały powstać na przedmiotowej nieruchomości. Tym samym, w ocenie Wojewody, bez wcześniejszego ustalenia w jaki sposób dana nieruchomość winna być zagospodarowana, nie można ustalić czy stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ust.1 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2012r. Prezydent [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości wskazując, że cel wywłaszczenia jakim była budowa [...], został na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowany. W toku prowadzonego przed Wojewodą postępowania odwoławczego w dniu [...] grudnia 2012 roku zmarł uczestnik postępowania W. B. Organ odwoławczy, mając wiedzę o śmierci ww uczestnika postępowania, zawiesił postępowanie w sprawie a następnie po ustaleniu jego następców prawnych, podjął postępowanie administracyjne i uchylił decyzję organu I instancji. W rozstrzygnięciu organ podniósł, iż skierowanie decyzji do zmarłej strony jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji w szczególności na etapie postępowania odwoławczego i ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie Wojewoda stwierdził, że z uwagi zmianę stanu prawnego, z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 roku (P38/11) orzekającego o niezgodności przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn. z Konstytucją RP, uznał za konieczne ponowne przeprowadzenie przez Prezydenta analizy zgromadzonego materiału dowodowego w świetle już obowiązującej regulacji prawnej. Ponadto podkreślił, że z uwagi na znaczny upływ czasu - sytuacja prawna przedmiotowej nieruchomości mogła ulec zmianie, stąd też należałoby zaktualizować materiał dowodowy dotyczący jej stanu prawnego i dopiero wtedy przeprowadzić ponowną analizę przesłanek jej zwrotu. W konkluzji rozstrzygnięcia podał, iż Prezydent zapewni udział w postępowaniu wszystkim następcom prawnym W. B., zapewni tym samym wszystkim stronom możliwość uczestniczenia w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym nie naruszając tym samym praw stron i uwzględniając zasadę ich czynnego uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. A nadto dokona aktualizacji materiału dowodowego pod kątem powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Skargę na powyższą decyzję wniosło [...] S.A., wnosząc o jej uchylenie i o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa, polegające na zaniechaniu wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, nie dość wnikliwej jego analizie, co skutkowało błędnymi ustaleniami stanu faktycznego sprawy; 1) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomości, polegające na błędnej jego wykładni. W uzasadnieniu skargi m.in podniosła, że zaskarżona decyzja w sposób dowolny, nie znajdujący oparcia w treści materiału dowodowego, błędnie wskazuje, iż decyzja Prezydenta [...] została skierowana (czy też doręczona) osobie nieżyjącej chociaż z dowodów znajdujących się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że decyzja została stronie S. B. doręczona. Ustosunkowując się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11, skarżąca podniosła, że odnosi się on do nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. tj. przed komunalizacją i stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Wynika to w sposób oczywisty z samej treści komparycji Wyroku TK. Zatem nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie albowiem nieruchomość po wywłaszczeniu nie stanowiła i nie stanowi własności jednostki samorządu terytorialnego, a jej właścicielem jest Skarb Państwa. Uznała zatem zarzut konieczności uwzględnienia przywołanego Wyroku TK za całkowicie chybiony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie odpowiada prawu. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Badając zaskarżoną decyzję Wojewody, w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd stwierdził, iż w związku z jej wydaniem doszło do naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkuje koniecznością jej uchylenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2016 roku Wojewody [...], którą uchylił decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 roku orzekającą o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości położonej w [...] przy dawnej ul. [...] - obecnie ul. [...]. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana w sposób nie znajdujący oparcia w treści materiału dowodowego. Organ odwoławczy błędnie wskazał, iż decyzja Prezydenta [...] została skierowana do osoby nieżyjącej w sytuacji kiedy decyzja organu I instancji została stronie prawidłowo doręczona, na co organ odwoławczy sam wskazuje w uzasadnieniu decyzji, jak i jednocześnie stwierdzając, że strona zmarła dopiero w trakcie postępowania odwoławczego powołując się na datę śmierci tj. [...] grudnia 2012 r. Podkreślenia również wymaga fakt, iż Wojewoda [...] poza przedstawieniem stanu faktycznego sprawy wskazanego w decyzji organu I instancji, w zaskarżonej decyzji nie dokonał żadnej własnej analizy przedmiotowej sprawy, w szczególności w kontekście zarzutów wniesionego odwołania. Podniesione przez skarżącą w ww odwołaniu wątpliwości nie zostały przez organ odwoławczy zbadane. Sprawa nie została rozpatrzona merytorycznie, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 15 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wojewoda [...] jedynie zrekapitulował dotychczasowy stan faktyczny sprawy, bez odniesienia się do kwestii podnoszonych na etapie postępowania odwoławczego. Dlatego też powyższe zaniechanie w ocenie Sądu daje podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że analiza odwołania spowodowałaby inne rozstrzygnięcie. Wojewoda mając wątpliwości mógł we własnym zakresie dokonać dodatkowych ustaleń, w kontekście powołanego w zaskarżonej decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 roku sygn. P38/11, co spowodowałyby zintensyfikowanie postępowania administracyjnego nie naruszając jednocześnie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP). Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie czy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu skorzystanie z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Trzeba także zaznaczyć, że w sytuacji, w której ustalony stan sprawy umożliwia jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uprawniony jest do merytorycznej zmiany decyzji organu pierwszej instancji. W zasadzie jedyną przeszkodę w tym zakresie stanowi art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Stwierdzenie uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a., a nadto z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniłoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w takim zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie mogą być uznane za zasadne wytyczne, nakazujące ponowne przeanalizowanie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, której z uwagi na znaczny upływ czasu, sytuacja prawna mogła ulec zmianie. Aktualny stan prawny nieruchomości nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia również w kontekście przesłanek zwrotu nieruchomości w świetle ww wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Organ odwoławczy był władny dokonać wszelkiej analizy stanu faktycznego badanej sprawy a uznając to za konieczne, również po uzupełnieniu dowodów we własnym zakresie. Zauważyć należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnej dla rozstrzygnięcia części. Przyjąć zatem należy, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Z powyższego wynika, że podstawę wydania decyzji kasacyjnej może stanowić wyłącznie okoliczność nie wyjaśnienia przez organ I instancji sprawy w takim zakresie w jakim miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Okoliczność ta, jako stanowiąca warunek możliwości podjęcia decyzji kasacyjnej, powinna być wykazana przez organ odwoławczy w uzasadnieniu tej decyzji, z którego powinny wynikać przyczyny niemożności zastosowania art. 136 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję uchylił. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści przedmiotowego uzasadnienia.