IV SA/Wa 1057/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. D., J. M., M. M., M. K. i H. K. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] zwracające M. K., H. K., M. M., J. M. i A. D. podanie w sprawie unieważnienia umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 15 czerwca 1984 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego rep. [...]. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych organów orzekających w sprawie. W piśmie z dnia 31 grudnia 2018 r. M. K., H. K., M. M., J. M. i A. D. zwrócili się do Wojewody [...] o unieważnienie umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 15 czerwca 1984 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego rep. [...]. z uwagi na fakt, iż ww. akt notarialny został wydany z naruszeniem prawa. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 66 § 3 kpa, zwrócił M. K., H.K., M. M., J. M. i A. D. przedmiotowy wniosek, gdyż po jego przeanalizowaniu organ uznał, że nie jest organem właściwym w sprawie unieważnienia umowy sprzedaży nieruchomości. Organ stwierdził, że wniosek dotyczy sprawy cywilnej, a w sprawie takiej właściwym jest sąd powszechny. Na powyższe postanowienie M. K., H.K., M. M., J. M. i A. D. wnieśli zażalenie. Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w przedmiotowej sprawie art. 66 § 3 kpa, zwracając wniosek, który dotyczy sprawy rozstrzyganej w drodze postępowania cywilnego i właściwy do jej załatwienia jest sąd powszechny. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, iż zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości powoduje powstanie pomiędzy stronami stosunku o charakterze cywilnoprawnym, a nie prawnoadministracyjnym, a zatem właściwym w sprawie oceny ważności takiej umowy jest sąd powszechny. Skargę na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M.K., H. K., M. M., J. M. i A. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie podstawową kwestią wymagającą rozważenia jest ocena, czy wniesione w dniu 31 grudnia 2018 r. podanie skarżących w sprawie unieważnienia umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 15 czerwca 1984 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego rep. [...] , dotyczy sprawy rozstrzyganej przez organy administracji na drodze postępowania administracyjnego, czy też, jak ustalił organ, właściwym do jej załatwienia jest sąd powszechny. W myśl art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. W przypadku gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, zwraca je wnoszącemu. Oparcie działalności administracji publicznej na przepisach prawa wynika bowiem z konstytucyjnej, a zarazem fundamentalnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie przyjętej w art. 6 k.p.a., która jest jej powtórzeniem, w myśl której wszystkie organy państwowe działają na podstawie i w granicach prawa, a ich przestrzeganie jest podstawowym obowiązkiem każdego organu. Powołane przepisy nakładają na organ administracji obowiązek kontroli swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej, chroniąc w ten sposób stronę przed skutkami nieznajomości prawa w zakresie m.in. formułowania żądań i kierowania ich do właściwych organów. W konsekwencji od momentu przekazania podania organowi właściwemu organ, który w trybie art. 65 § 1 k.p.a. podanie przekazał nie może już dokonywać dalszych, związanych ze sprawą ustaleń i ocen ani też wydawać w sprawie jakichkolwiek rozstrzygnięć, w tym nie może oceniać przedmiotowości bądź bezprzedmiotowości postępowania. Nie może też umarzać prowadzonego przez siebie postępowania albowiem w istocie nie prowadził on jeszcze postępowania w sprawie, lecz jedynie czynności wstępne, wyjaśniające kwestię właściwości organów. Zarówno przepis art. 65 § 1 k.p.a., jak i art. 66 § 3 k.p.a. regulują bowiem wyłącznie ustanie braku właściwości organu w fazie wszczęcia postępowania – świadczy o tym zarówno treść tych przepisów, jak i umiejscowienie ich w Kodeksie postępowania administracyjnego – nie odnosi się natomiast do sytuacji, w której w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ stwierdzi brak swojej właściwości (por. J. Borkowski (w:) A. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 370). Powyższa regulacja prawna nakłada więc na każdy organ administracji publicznej obowiązek wstępnej analizy wniesionego do niego podania najpierw z punktu widzenia istnienia sprawy administracyjnej, a potem z punktu widzenia jego własnej kompetencji, a w przypadku jej braku obowiązek przekazania sprawy temu organowi, który odbiorca podania uznał za kompetentny. Warto dodać, że istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego nie można przypisać charakteru sprawy administracyjnej. Rację więc mają organy administracji orzekające w sprawie, że sprawy dotyczące zapłaty odszkodowania czy zadośćuczynienia mają niewątpliwie charakter cywilnoprawny i nie podlegają rozstrzyganiu w formie decyzji administracyjnych. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej normują kompleksowo przepisy art. 417, art. 4171 i art. 4172 Kodeksu cywilnego. Ocena sprawy wskazuje, że skarżąca domaga się w istocie roszczenia cywilnoprawnego, które może być realizowane jedynie na drodze postępowania przed sądami powszechnymi. Skoro więc, nie budzi wątpliwości, że sprawa z podania skarżącej jest sprawą cywilną, w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego i podlega rozpoznaniu na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym, stosownie do art. 2 § 1 k.p.c., to wykluczone jest rozpoznanie takiej sprawy przez organ administracji publicznej. Powyższe wskazuje zatem, że w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka z art. 66 § 3 k.p.a. do zwrotu podania, albowiem dotyczy ono sprawy cywilnoprawnej, nie zaś sprawy administracyjnej. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie i należycie uzasadnił swoje stanowisko odnośnie braku kompetencji do orzekania w niniejszej sprawie i zastosowania art. 66 § 3 k.p.a. Zaznaczyć przy tym wymaga, że organ pierwszej instancji prawidłowo określił przyczynę zwrotu pisma oraz wskazał sąd właściwy do rozpoznania sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.